Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo.
[MS 24.268, rel. min. Ellen Gracie, red. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, P, j. 5-2-2004, DJ de 17-9-2004.]

(...) quando o Tribunal de Contas aprecia a legalidade de um ato concessivo de pensão, aposentadoria ou reforma, ele não precisa ouvir a parte diretamente interessada, porque a relação jurídica travada, nesse momento, é entre o Tribunal de Contas e a Administração Pública. Num segundo momento, porém, concedida a aposentadoria, reconhecido o direito à pensão ou à reforma, já existe um ato jurídico que, no primeiro momento, até se prove o contrário, chama-se ato jurídico perfeito, porque se perfez reunindo os elementos formadores que a lei exigia para tal. E, nesse caso, a pensão, mesmo fraudulenta — porque estou convencido, também, de que, na sua origem, ela foi fraudulenta —, ganha esse tônus de juridicidade.
[MS 24.268, rel. min. Ellen Gracie, red. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, voto do min. Ayres Britto, P, j. 5-2-2004, DJ de 17-9-2004.]

● Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas
[Tese definida no RE 636.553, rel. min. Gilmar Mendes, P, j. 19-2-2020, DJE 129 de 26-5-2020, Tema 445.]

(...) a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas. (...) por constituir exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF/88), tal ato ocorre sem a participação dos interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido, cito o teor da Súmula Vinculante 3 (...). No entanto, é preciso distinguir as hipóteses em que (1) o TCU anula as aposentadorias ou pensões por ele próprio já julgadas legais e registradas – nesse caso, há anulação de ato administrativo complexo aperfeiçoado – das outras em que (2) o TCU julga ilegais e nega registro às aposentadorias e pensões concedidas pelos órgãos da Administração Pública – atividade de controle externo realizada sem a audiência das partes interessadas (...).
[RE 636.553, rel. min. Gilmar Mendes, P, j. 19-2-2020, DJE 129 de 26-5-2020.]

● TCU e princípios do contraditório e da ampla defesa

1. Nos termos da jurisprudência do STF, o ato de concessão de aposentadoria é complexo, aperfeiçoando-se somente após a sua apreciação pelo Tribunal de Contas da União, sendo, desta forma, inaplicável o art. 54, da Lei 9.784/1999, para os casos em que o TCU examina a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 2. Inexiste afronta ao princípio do contraditório e da segurança jurídica quando a análise do ato de concessão de aposentadoria, pensão ou reforma for realizada pelo TCU dentro do prazo de cinco anos, contados da entrada do processo administrativo na Corte de Contas. 3. Os princípios do ato jurídico perfeito e da proteção ao direito adquirido não podem ser oponíveis ao ato impugnado, porquanto a alteração do contexto fático implica alteração dos fundamentos pelos quais o próprio direito se constitui. O STF adota o entendimento de que a alteração de regime jurídico garante ao servidor o direito à irredutibilidade dos proventos, mas não à manutenção do regime anterior.
[MS 31.704, rel. min. Edson Fachin, 1ª T, j. 19-4-2016, DJE 98 de 16-5-2016.]

(...) tenho para mim, na linha de decisões que proferi nesta Suprema Corte, que se impõe reconhecer, mesmo em se tratando de procedimento administrativo, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se estabelece uma relação de polaridade conflitante entre o Estado, de um lado, e o indivíduo, de outro. Cumpre ter presente, bem por isso, na linha dessa orientação, que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer cidadão, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária (...). Isso significa, portanto, que assiste ao cidadão (e ao administrado), mesmo em procedimentos de índole administrativa, a prerrogativa indisponível do contraditório e da plenitude de defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, consoante prescreve a Constituição da República em seu art. 5º, LV. O respeito efetivo à garantia constitucional do due process of law, ainda que se trate de procedimento administrativo (como o instaurado, no caso ora em exame, perante o E. Tribunal de Contas da União), condiciona, de modo estrito, o exercício dos poderes de que se acha investida a Pública Administração, sob pena de descaracterizar-se, com grave ofensa aos postulados que informam a própria concepção do Estado Democrático de Direito, a legitimidade jurídica dos atos e resoluções emanados do Estado, especialmente quando tais deliberações, como sucede na espécie, importarem em invalidação, por anulação, de típicas situações subjetivas de vantagem.
[MS 27.422 AgR, voto do rel. min. Celso de Mello, 2ª T, j. 14-4-2015, DJE 86 de 11-5-2015.]

Acórdão do TCU que, sem intimação da servidora interessada, determinou que se procedesse à cobrança de valores recebidos a título de adicional de dedicação exclusiva. Incidência do entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal. 2. Segurança concedida para garantir o exercício do contraditório e da ampla defesa.
[MS 27.760, rel. min. Ayres Britto, 2ª T, j. 20-3-2012, DJE 71 de 12-4-2012.

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE PENSÃO DO MONTEPIO CIVIL DA UNIÃO. REGISTRO. LEGALIDADE DO ATO RECONHECIDA EM ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DETERMINAÇÃO DA CORTE DE CONTAS DE ALTERAÇÃO DO PAGAMENTO DA PENSÃO POR SUPOSTA OCORRÊNCIA DE UNIÃO ESTÁVEL SUPERVENIENTE. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA. SÚMULA VINCULANTE 3. INCIDÊNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. POSSIBILIDADE. 1. O Tribunal de Contas da União considerou legal o ato de concessão inicial de pensão do montepio civil da União em favor da impetrante e de sua irmã, ordenando o seu registro. 2. A Corte de Contas também determinou a adoção de medidas com o objetivo de efetuar a alteração dessa pensão para que a irmã da impetrante passasse a ser a única beneficiária, com fundamento em suposta ocorrência de união estável superveniente. 3. Necessidade de garantir-se à impetrante o exercício do contraditório e da ampla defesa quanto à suposta união estável por ela mantida. 4. Incidência na espécie da Súmula Vinculante 3. 5. Cassação do acórdão do Tribunal de Contas da União para restabelecer o pagamento integral da pensão até que seja proferida nova decisão pela Corte de Contas.
[MS 28.061 AgR, rel. min. Ellen Gracie, P, j. 2-3-2011, DJE 68 de 11-4-2011.]


● Necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa após o prazo de cinco anos a contar da aposentadoria


Direito Administrativo. Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro à pensão por morte. Alegada decadência e violação ao contraditório e à ampla defesa. Revogação de liminar. Efeitos prospectivos. 1. Afastamento da alegada decadência do direito de o TCU rever o ato concessivo da pensão e da alegada violação ao contraditório e à ampla defesa, nos termos da jurisprudência consolidada deste Tribunal. 2. Não se aplica ao Tribunal de Contas da União, no exercício do controle da legalidade de aposentadoria, reforma e pensão, a decadência prevista na Lei 9.784/1999, devendo, no entanto, ser assegurado o contraditório e a ampla defesa somente se decorridos mais de cinco anos desde a entrada do processo no Tribunal de Contas.
[MS 30.843, rel. min. Roberto Barroso, dec. monocrática, j. 11-10-2017, DJE 65 de 6-4-2018.]

A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da aposentadoria, consolidou afirmativamente a expectativa do ex-servidor quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetivas ante o poder público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria. (...) 5. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno quinquenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV).
[MS 25.116, rel. min. Ayres Britto, P, j. 8-9-2010, DJE 27 de 10-2-2011.]


● Necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa após o prazo de cinco anos a contar do recebimento do processo administrativo de aposentadoria ou pensão no TCU


Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I — Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União — que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF/1988). II — A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança — face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III — Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV — Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V — Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU.
[MS 24.781, rel. min. Ellen Gracie, red. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, P, j. 2-3-2011, DJE 110 de 9-6-2011.]

Anoto, ademais, que o entendimento inicialmente firmado por esta Corte foi no sentido de que o TCU sequer se submetia aos princípios do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão (Súmula Vinculante 3), já que a concessão de benefício constitui ato complexo, no qual não é assegurada a participação do interessado. 5. Somente a partir do julgamento dos MS 25.116 e MS 25.403, o Supremo Tribunal Federal, em homenagem aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, mitigou esse entendimento, apenas para o fim de assegurar o contraditório e a ampla defesa quando ultrapassados mais de cinco anos entre a chegada do processo no TCU e a decisão da Corte de Contas. Este precedente foi publicado em 10-2-2011, sendo, portanto, superveniente à decisão do TCU sobre o benefício do ora agravante. De todo modo, no caso não transcorreram 5 (cinco) anos entre a entrada do processo no TCU, em 14-11-2003 (fl. 88), e o seu julgamento, em 14-2-2006 (decisão publicada no DOU de 17-2-2006).
[MS 26.069 AgR, voto do rel. min. Roberto Barroso, 1ª T, j. 24-2-2017, DJE 47 de 13-3-2017.]


● Garantia do contraditório e da ampla defesa e inexistência de direito líquido e certo à prorrogação de contrato administrativo


DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NÃO PRORROGAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. 1. Não violação à Súmula Vinculante 3/STF: o pronunciamento do Tribunal de Contas limitou-se a determinar que a autoridade administrativa se abstivesse de prorrogar o contrato administrativo, firmado com a empresa ora agravante. Não houve anulação ou revogação de nenhum ato administrativo. 2. Não há direito líquido e certo à prorrogação de contrato celebrado com o poder público, mas mera expectativa de direito, subordinada à discricionariedade da Administração Pública. Deste modo, não cabe falar em violação ao contraditório e à ampla defesa. Precedente do Plenário. 3. As instâncias administrativa e judicial são, em regra, independentes e autônomas, não havendo prevenção entre ambas. E, no caso concreto, não há sequer determinações conflitantes entre elas. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
[MS 33.983 AgR, rel. min. Roberto Barroso, 1ª T, j. 15-3-2016, DJE 93 de 10-5-2016.] 


● Procedimento de tomada de contas


(...) o exame dos fundamentos subjacentes à presente causa leva-me a reconhecer a inexistência, na espécie, de situação caracterizadora de transgressão ao enunciado constante da Súmula Vinculante 3/STF. É que o ato objeto da presente reclamação foi proferido por Tribunal de Contas estadual, e não pelo E. Tribunal de Contas da União, a evidenciar que o acórdão reclamado não pode ser qualificado como transgressor da autoridade da Súmula Vinculante 3/STF, como se depreende do próprio teor do enunciado sumular ora invocado como parâmetro de controle. Esse fato — incoincidência dos fundamentos — inviabiliza o próprio conhecimento da presente reclamação pelo Supremo Tribunal Federal.
[Rcl 11.738 AgR, voto do rel. min. Celso de Mello, 2ª T, j. 7-10-2014, DJE 242 de 11-12-2014.]

A exigibilidade do contraditório pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público.
[MS 31.344, rel. min. Marco Aurélio, 1ª T, j. 23-4-2013, DJE 89 de 14-5-2013.]

(...) a Súmula Vinculante 3 se dirige, única e exclusivamente, às decisões do Tribunal de Contas da União que anulem ou revoguem atos administrativos que beneficiem algum interessado, situação esta absolutamente diversa das tomadas de contas, procedimento próprio em que a Corte de Contas verifica a regularidade da utilização das verbas públicas pelos responsáveis.
[Rcl 6.396 AgR, voto do rel. min. Joaquim Barbosa, P, j. 21-10-2009, DJE 213 de 13-11-2009.]


● Rejeição da aplicação da teoria da transcendência dos motivos determinantes


VIOLAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE 3. NÃO OCORRÊNCIA. APLICABILIDADE DA TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES REJEITADA PELO SUPREMO. AGRAVO DESPROVIDO. I — Só é possível verificar se houve ou não descumprimento da Súmula Vinculante 3 nos processos em curso no Tribunal de Contas da União, uma vez que o enunciado, com força vinculante, apenas àquela Corte se dirige. II — Este Supremo Tribunal, por ocasião do julgamento da Rcl 3.014/SP, rel. min. Ayres Britto, rejeitou a aplicação da chamada “teoria da transcendência dos motivos determinantes”. III — Agravo a que se nega provimento.
[Rcl 9.778 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, P, j. 26-10-2011, DJE 215 de 11-11-2011.]


● Garantia do contraditório e da ampla defesa em razão de ato do TCU que exclua benefício de pensão


Há precedente nesta Corte no sentido de que o Tribunal de Contas da União será parte legítima para figurar no polo passivo da ação mandamental quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. (Precedente: MS 24.927, rel. min. Cezar Peluso, DJE 28-9-2005). 2. In casu, o TCU determinou à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que fossem suspensas pensões de filhas solteiras maiores de 21 anos que ocupassem cargo público efetivo. 3. A Súmula Vinculante 3 do STF excepciona a observância prévia do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão pelo Tribunal de Contas da União. Contudo, o presente caso não se enquadra na exceção prevista, pois não se trata de concessão inicial de aposentadoria, de reforma ou de pensão. Dessa forma, podendo a decisão resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, cabível o exercício da ampla defesa e do contraditório. No entanto, não se verifica abertura de prazo pelo TCU, a fim de que houvesse oportunidade de defesa a (...) diante da exclusão do seu benefício de pensão. 4. Portanto, não merece ser reformada a decisão agravada que anulou o acórdão 1.843/2006 do TCU para que se possibilite que (...) exerça o contraditório e a ampla defesa a que tem direito, com o restabelecimento da pensão até a nova apreciação pela Corte de Contas.
[MS 27.031 AgR, rel. min. Luiz Fux, 1ª T, j. 8-9-2015, DJE 193 de 28-9-2015.]


● Ausência de aderência estrita entre a Súmula Vinculante 3 e acórdão de natureza genérica do TCU


DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. REGIME DA LEI 8.038/1990 E DO CPC/1973. VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 3. ACÓRDÃO DIRIGIDO AO ÓRGÃO CONTROLADO, QUE ATINGE A GENERALIDADE DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. 1. Não possui relação de aderência estrita com a Súmula Vinculante 3 – que garante o contraditório e a ampla defesa nos processos perante o Tribunal de Contas da União – o acórdão do TCU determinando providência que atinge a generalidade dos servidores do órgão controlado, considerados em sua coletividade. 2. Contraditório que deverá ser exercido no órgão de origem. Necessidade de se manter a viabilidade da atividade fiscalizatória da Corte de Contas. 3. A reclamação não se presta à análise de suposta desconformidade de ato com o direito objetivo, não podendo funcionar como sucedâneo recursal ou substituto da ação própria cabível.
[Rcl 7.411 AgR, rel. min. Roberto Barroso, 1ª T, j. 26-5-2017, DJE 118 de 6-6-2017.]


● Terceiro interessado e garantia do contraditório e da ampla defesa


(...) a Súmula Vinculante 3 tem como objetivo resguardar os princípios do contraditório e a ampla defesa no âmbito do Tribunal de Contas da União sempre que, de sua decisão, puder resultar anulação ou revogação de ato que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Entretanto, não se infere daquele enunciado sumular interpretação que garanta ao terceiro eventualmente prejudicado pela decisão da Corte de Contas a possibilidade ser considerado como parte no procedimento administrativo, uma vez que, como evidenciam as disposições do Regimento Interno do TCU acerca da fiscalização de atos e contratos, tal procedimento fiscalizatório dá-se entre o órgão fiscalizador e a entidade fiscalizada, sendo suficiente para garantir o contraditório a previsão do art. 250, V, do RITCU, que assim dispõe: “Art. 250. Ao apreciar processo relativo à fiscalização de atos e contratos, o relator ou o Tribunal: (...) V – determinará a oitiva da entidade fiscalizada e do terceiro interessado para, no prazo de quinze dias, manifestarem-se sobre fatos que possam resultar em decisão do Tribunal no sentido de desconstituir ato ou processo administrativo ou alterar contrato em seu desfavor.” (...) Sendo assim, como também posto na decisão embargada, não se evidencia, prima facie, qualquer afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa, tendo em conta que a embargante foi notificada para apresentar manifestação, nos termos do art. 250, V, do RITCU, mantendo-se, entretanto, inerte.
[MS 35.739 MC-ED, rel. min. Edson Fachin, dec. monocrática, j. 1º-8-2018, DJE 159 de 7-8-2018.]

● Vide Súmula 6 e Súmula 473.

● Tema 445 de Repercussão Geral (reconhecida).


Data de publicação do enunciado: DJE de 6-6-2007.
Para informações adicionais, clique aqui.
Para pesquisar menções a esta súmula no banco de jurisprudência do STF, utilizando o nosso critério de pesquisa, clique aqui.