Recurso extraordinário. Representativo da controvérsia. Direito previdenciário. Servidor público municipal. Aposentadoria pelo Regime Geral de Previdência Social. Complementação de aposentadoria pelo Município. Lei Municipal 4.496/2002. Debate de âmbito infraconstitucional. Súmula 280/STF. Reelaboração da moldura fática. Súmula 279/STF. Procedimento vedado na instância extraordinária. Questão Constitucional. Inexistência. Repercussão geral. Ausência.

    Manifestação da Senhora Ministra Rosa Weber (Presidente): Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Município de Conselheiro Lafaiete/MG, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão da Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Conselheiro Lafaiete, por meio do qual reformada em parte a sentença de improcedência.

    Na origem, o recorrido, servidor público aposentado, ajuizou ação ordinária com antecipação de tutela, em face do Município de Conselheiro Lafaiete, com objetivo de anular ato de exoneração de cargo público decorrente de pedido de aposentadoria perante o INSS, com consequente reintegração às funções que exercia. Subsidiariamente, postulou o reconhecimento à complementação de aposentadoria pela diferença entre seus proventos junto ao INSS e o que seriam seus vencimentos (...) se na ativa estivesse, com fundamento na Lei municipal 4.496/2002.

    O Juízo de primeiro grau, ao apreciar a lide, julgou improcedentes os pedidos. Considerou que, com a aposentadoria voluntária do servidor público municipal efetivo, regido pelo regime geral de previdência social, ocorre o rompimento do vínculo deste com a Administração Pública, gerando a vacância do cargo, não se admitindo a sua permanência no cargo. Ao exame da legislação municipal de regência, assentou, ainda, que o requerente não faz jus à complementação de seu benefício previdenciário para atingir o valor de sua remuneração como se na ativa estivesse (eDOC. 6).

    Manejado recurso inominado, a Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Conselheiro Lafaiete a ele deu parcial provimento, para acolher o pleito subsidiário da parte recorrente. Eis o teor, na parte meritória, do ato decisório impugnado:

    “APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL REGIDO PELO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS) - VACÂNCIA DO CARGO – AFASTAMENTO OBRIGATÓRIO.” (eDOC. 14)

    Não foram opostos embargos de declaração.

    Na presente sede recursal, o Município recorrente aponta violação dos arts. 37, caput, e 202 da Constituição da República (eDOC. 16).

    No tocante à configuração da repercussão geral, argumenta que o assunto é de manifesto interesse público e certamente o julgamento dessa causa será aproveitado em casos análogos submetidos à apreciação do Poder Judiciário, pois tal questão diz respeito a todas as esferas da Administração Pública, ultrapassando, pois, os limites do interesse individual das partes envolvidas. Refere-se, no ponto, ao ajuizamento de várias ações judiciais no mesmo sentido (...) todas da comarca de Conselheiro Lafaiete/MG.

    No mérito, assevera que houve um equívoco pelo judiciário em reconhecer a complementação da aposentadoria do Recorrido, pois a Lei Municipal nº 4.496/2002 foi criada com o espírito de complementar a aposentadoria caso o valor ultrapasse o teto do INSS – Regime Geral, o que não é o caso do Recorrido.

    Salienta que a parte requerida, sem qualquer critério de evolução salarial ou documentação, apresentou valor que entende ser objeto de complementação, bem como interpreta equivocadamente a legislação pertinente, que não garante a servidores o salário da ativa. Argumenta, portanto, que sem previsão legal não existe qualquer direito a complementação, ferindo o princípio da legalidade.

    Expõe que após a extinção do Fundo de Aposentadoria e Pensão do Servidor Público Municipal, em 2002, os servidores públicos passaram a ser vinculados ao Regime Geral de Previdência Social. Portanto, a recorrida não deve se aposentar observando as regras dispostas no artigo 40, §§ 3º e 7º da Constituição Federal, mas segundo as disposições do artigo 201 da Carta Política. No ponto, argui que, diferentemente do RPPS, será facultativa a contratação pelo servidor de previdência complementar, nos moldes do art. 202 da Constituição.

    Sustenta que a Lei Municipal 4.496/2002 não garante o recebimento de proventos previdenciários iguais aos vencimentos dos servidores da ativa, mas dispõe, apenas, que, se necessário a responsabilidade da complementação das aposentadorias e pensões concedidas pelo INSS, em decorrência do disposto no art. 40, §§ 3.º e 7.º da Constituição Federal, será do Município.

    Alega ser inquestionável que o regime adotado pelo Município é o RGPS, devendo a aposentadoria do servidor ser financiada pela autarquia previdenciária, uma vez que o Município não tem legitimidade e nem previsão orçamentária para custear a pretendida complementação.

    Argui, por fim, que não pode o Judiciário, simplesmente deferir o pleito da parte recorrida sem a análise da documentação devida e exigida pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ainda mais quando ausente requerimento administrativo pleiteando a complementação dos proventos, sendo o caso de extinção do processo sem resolução de mérito.

    A recorrida apresenta contrarrazões, em que pleiteia o não conhecimento do recurso extraordinário ante a ausência de demonstração da repercussão geral. Quanto ao mérito, requer seja o recurso desprovido (eDOC. 20).

    A Presidência da Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Conselheiro Lafaiete admitiu o recurso extraordinário como representativo da controvérsia, nos termos do art. 1.036 do Código de Processo Civil. (eDOC. 18).

    É o relatório.

    Presentes os pressupostos recursais intrínsecos e extrínsecos conheço do recurso e passo ao exame do apelo extremo.

    Em análise, no presente recurso extraordinário, a complementação, à luz da concernente legislação local, da aposentadoria de servidor público municipal submetido ao regime geral de previdência social – RGPS.

    Cumpre ressaltar que a questão possui expressivo potencial de multiplicidade, como comprova a indicação, pelo órgão de origem, do presente recurso como representativo da controvérsia, na forma do art. 1.036 do Código de Processo Civil. Desse modo, com o fim de evitar a prolação de múltiplas decisões monocráticas sobre o tema, entendo conveniente sua inclusão na sistemática da repercussão geral.

    Na espécie, o Município questiona a concessão da complementação de aposentadoria ao recorrido, conforme interpretação conferida ao art. 3º da Lei Municipal 4.496/2002 pelo órgão judiciário a quo. Por oportuno, colho do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:

    “(...)

    Quanto ao pedido alternativo do recurso, a parte autora/recorrente é servidor(a) público(a) aposentado(a) do Município de Conselheiro Lafaiete.

    O valor do vencimento desse cargo é superior aos seus proventos da aposentadoria.

    De acordo com a Lei Municipal nº 4.496:

    ‘Art. 3º - Se necessário, a responsabilidade da complementação das aposentadorias e pensões concedidas pelo INSS, em decorrência do disposto no art. 40, §§ 3º e 7º da Constituição Federal, será do município’.

    Tem-se que o art. 3º, da Lei Municipal nº 4.496/02, dispõe que a responsabilidade pela complementação das aposentadorias concedidas pelo INSS, em decorrência do disposto no art. 40, §§ 3º e 7º, da CF/88, será do Município.

    Assim, verifica-se que o Município tem a obrigação de fazer a complementação da aposentadoria do autor da forma como foi posta na lei”. (eDOC. 14, p. 5)

    Como se vê, não há que falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais, porquanto a suposta ofensa somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional apontada no apelo extremo (Lei Municipal 4.496/2002), a torná-la oblíqua e reflexa, acaso existente, e insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.

    Para conhecimento do presente recurso extraordinário, indispensável analisar detidamente a legislação estadual, a evidenciar o desatendimento da exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. Aplicável, assim, a Súmula 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.

    Constato, ademais, que o Tribunal de origem, no caso vertente, lastreou-se na prova produzida para firmar seu convencimento acerca da comparação entre o quantum percebido a título de aposentadoria e os valores do vencimento do cargo anteriormente ocupado, razão pela qual aferir a ocorrência de eventual afronta aos preceitos constitucionais invocados no apelo extremo demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão recorrido, procedimento vedado em sede extraordinária. Aplicável, portanto, a Súmula 279/STF: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.

    A esse respeito, consolidado, nesta Corte Suprema, o entendimento segundo o qual a controvérsia relativa à verificação do efetivo exercício de atividades em condições insalubres pelo servidor não alcança estatura constitucional. Nesse sentido, colho os seguintes precedentes:

    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 280/STF.

    1. A resolução da controvérsia demanda a análise da legislação infraconstitucional pertinente, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 280/STF. Precedentes.

    2. Nos termos do art. 85, §11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015.

    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade.”

    (ARE 1.017.586-AgR/MG, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.5.2017)

    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. LEI MUNICIPAL N. 1.311/1994: IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DO ART. 85, § 2º, § 3º E § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”

    (ARE 1.049.620-AgR/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 29.9.2017)

    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA – LEI MUNICIPAL Nº 1.311/94 DE IPATINGA/MG – DIREITO LOCAL – SÚMULA 280/STF – PRECEDENTES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – PRECEDENTE (PLENO) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS LIMITES ESTABELECIDOS NO ART. 85, §§ 2º E 3º DO CPC – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.”

    (ARE 1.055.606-AgR/MG, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.12.2017)

    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Competência do relator para negar seguimento a recurso manifestamente inadmissível. Servidor público municipal. Complementação de aposentadoria. Legislação local. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.

    1. É competente o relator (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para negar seguimento ao recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Tribunal.

    2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria ínsita ao plano normativo local, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF.

    3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC).

    4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça.”

    (ARE 1.124.754-AgR/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 21.6.2018)

    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. COMPLEMENTAÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL E DE FATOS E PROVAS. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

    1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC, e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso.

    2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos, além da legislação local aplicável à espécie. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF.

    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC.”

    (ARE 1.244.112-AgR-Segundo/SE, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 26.6.2020)

    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA. AUSÊNCIA. SUBMISSÃO AO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - RGPS. COMPLEMENTAÇÃO DOS PROVENTOS DA APOSENTADORIA PELO MUNICÍPIO. ABONO DE PERMANÊNCIA. APLICABILIDADE. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

    1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral).

    2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional.

    3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação.

    4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”

    (ARE 1.382.901-AgR/PR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)

    A robustecer essa compreensão, colaciono, em hipóteses fáticas semelhantes à presente, as seguintes decisões monocráticas: ARE 1.138.376/MG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 20.5.2022; ARE 1.163.825/MG, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 05.11.2018; ARE 1.182.522/MG, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 20.02.2019; ARE 1.384.740/MG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 31.5.2022.

    Inconteste a imprescindibilidade da natureza constitucional da controvérsia trazida no recurso extraordinário, o que, segundo entendo, não se mostra presente nos autos em que debatida a possibilidade, ou não, da complementação de proventos de aposentadoria à luz do art. 3º da Lei 4.496/2002, do Município de Conselheiro Lafaiete.

    Ausente, na questão submetida a exame, violação direta da Constituição da República, sequer se coloca em análise o requisito da repercussão geral, merecendo desde logo o recurso extraordinário, independentemente da presença dos demais requisitos de admissibilidade, juízo de não conhecimento.

    Manifesto-me, assim, pelo não conhecimento do recurso extraordinário, inexistente tema de natureza constitucional, e, consequentemente, pela ausência de repercussão geral, ao feitio do art. 1.035, caput, do CPC.

    Proponho a fixação da seguinte tese:

    “É infraconstitucional, a ela aplicando-se os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia acerca da a complementação, à luz da concernente legislação local, da aposentadoria de servidor público municipal submetido ao regime geral de previdência social – RGPS.”

    Ante o exposto, não reconheço o caráter constitucional e aponto a ausência de repercussão geral da controvérsia trazida neste recurso extraordinário, submetendo o tema aos eminentes pares.

    Brasília, 14 de setembro de 2023.

Ministra Rosa Weber

Presidente