Repercussão geral em recurso extraordinário. Direito tributário. Constitucionalidade das taxas de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate instituídas por estados-membros. Presença de matéria constitucional e de repercussão geral.

    MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO GERAL

    Trata-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça Adjunta do Estado do Rio Grande do Norte tendo como objeto os itens 1, 2 e 6 do Anexo Único da Lei Complementar Estadual nº 247/2002, alterada pela Lei Complementar nº 612/2017.

    Os dispositivos impugnados tratam de taxas decorrentes dos serviços de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate em imóveis localizados no Estado do Rio Grande do Norte e em veículos nele licenciados.

    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte julgou procedente a ação direta, declarando a inconstitucionalidade dos dispositivos questionados, com efeito ex tunc. Na essência, assentou o Tribunal Local que os serviços subjacentes às taxas em questão não seriam específicos nem divisíveis.

    O julgado foi assim ementado:

    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 247/2002 (CRIA O FUNDO ESPECIAL DE REAPARELHAMENTO DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO RIO GRANDE DO NORTE (FUNREBOM), INSTITUI AS TAXAS DE EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA E AS TAXAS DE UTILIZAÇÃO DE SERVIÇOS PRESTADOS, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS), COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 612/2017. ITENS 1 (TAXAS DE PREVENÇÃO E COMBATE A INCÊNDIOS, BUSCA E SALVAMENTO - RESGATE DE PESSOAS NÃO ENVOLVIDAS EM ACIDENTES AUTOMOBILÍSTICOS) EM EDIFICAÇÕES E OUTROS AMBIENTES (TCIBS), CORRESPONDENTE AOS IMÓVEIS LOCALIZADOS NA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL), 2 (TAXA DE PREVENÇÃO E COMBATE A INCÊNDIOS, BUSCA E SALVAMENTO - RESGATE DE PESSOAS NÃO ENVOLVIDAS EM ACIDENTES AUTOMOBILÍSTICOS EM EDIFICAÇÕES E OUTROS AMBIENTES (TCIBS), CORRESPONDENTE AOS IMÓVEIS LOCALIZADOS NO INTERIOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE) E 6 (TAXA DE PROTEÇÃO CONTRA INCÊNDIO, SALVAMENTO E RESGATE EM VIA PÚBLICA, PARA VEÍCULOS AUTOMOTORES, APLICADA ANUALMENTE A CADA VEÍCULO LICENCIADO NO ESTADO) DO ANEXO ÚNICO DA REFERIDA NORMA LEGAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 90 E 92, II, DA CONSTITUIÇÃOESTADUAL. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA, POR MAIORIA, E, POSTERIORMENTE, SUSPENSA POR DECISÃO DO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (SUSPENSÃO DE LIMINAR Nº 1212). PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA DA PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA ADJUNTA, SUSCITADA PELO DES. IBANEZ MONTEIRO. REJEIÇÃO. POSTERIOR RATIFICAÇÃO DA EXORDIAL PELO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA.MÉRITO. CORPO DE BOMBEIROS MILITAR. CRIAÇÃO DA TAXA ANUAL DE PREVENÇÃO E COMBATE A INCÊNDIOS, BUSCA E SALVAMENTO. SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 144, V, DA CF/88. SERVIÇO GERAL E INDIVISÍVEL. ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA DESTE TRIBUTO PELO ESTADO. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE COM EFEITOS EX TUNC.

    - 1. As taxas são tributos vinculados a atividade estatal dirigida a sujeito identificado ou identificável, podendo decorrer do exercício do poder de polícia titularizado pelo ente arrecadador ou da utilização de serviço público específico e divisível posto à disposição do contribuinte. 2. A instituição de taxa exige que os serviços públicos por ela remunerados cumulem os requisitos de especificidade e divisibilidade. Os serviços autorizadores de cobrança de taxas não podem ser prestados de forma geral e indistinta a toda a coletividade ( uti universi), mas apenas à parcela específica que dele frui, efetiva ou potencialmente, de modo individualizado e mensurável (uti singuli). 3. A taxa anual de segurança contra incêndio tem como fato gerador a prestação de atividade essencial geral e indivisível pelo corpo de bombeiros, sendo de utilidade genérica, devendo ser custeada pela receita dos impostos (STF, ADI 2908, Relator (a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-242 DIVULG 05-11-2019 PUBLIC 06-11-2019)”.

    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.

    Contra esse acórdão, interpôs a Governadora do Estado do Rio Grande do Norte recurso extraordinário fundado na letra a do permissivo constitucional. Alegou ter havido ofensa aos arts. 144, inciso V, e 145, inciso II, da Constituição Federal.

    Sobre a repercussão geral, disse que a matéria debatida nos autos possui relevância do ponto de vista social e econômico e ultrapassa os interesses subjetivos da causa. Disse que o acórdão recorrido, ao impedir a cobrança das taxas debatidas, causa grave lesão à ordem, à segurança e à economia públicas. Anotou que esses tributos são essenciais à manutenção e à ampliação dos serviços prestados pelo Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio Grande no Norte. Indicou que o debate afeta todos os contribuintes das taxas questionadas bem como a coletividade do Estado do Rio Grande do Norte, na medida em que o julgamento poderá impactar o erário, “que deverá ser chamado a fazer frente aos custos do serviço cuja contraprestação estabelecida é a combatida taxa”.

    No mérito, defendeu que os serviços subjacentes às taxas questionadas são públicos, específicos e divisíveis, sendo prestados ou colocados à disposição de grupos limitados de contribuintes. No caso dos serviços de combate a incêndios, busca e salvamento em edificações, são contribuintes os proprietários das respectivas edificações; no caso dos serviços de proteção contra incêndio, salvamento e resgate em via pública, em veículos automotores, são contribuintes os proprietários dos respectivos veículos.

    Sustentou que os dispositivos hostilizados se adéquam ao art. 145, inciso II, da Constituição Federal. Anotou que os serviços de prevenção e combate a incêndios gozam de especificidade, pois “os contribuintes sabem qual serviço lhes está sendo prestado”, e de divisibilidade, porquanto “o Estado possui meios de identificar os usuários do serviço a ser financiado com a taxa”.

    Asseverou ser irrelevante o fato de os serviços subjacentes às taxas questionadas serem prestados por órgão integrante do sistema de segurança pública. Da óptica da recorrente, o que importa é aferir a divisibilidade e a especificidade dos serviços.

    Destacou que, no julgamento do Tema nº 16, foram dois os fundamentos utilizados para se reconhecer a inconstitucionalidade da taxa de incêndio instituída por municípios: a) a incompetência dessas unidades federadas para exercer atividade de combate a incêndios; b) a natureza essencial dessa atividade, a qual deveria ser custeada por impostos. Anotou que em apenas cinco votos foi levantado esse último argumento, de modo que só houve maioria absoluta quanto ao primeiro argumento.

    Aduziu que o presente caso se diferencia do referido tema de repercussão geral.

    Subsidiariamente, defendeu ser necessária a modulação dos efeitos da decisão, ressaltando que “a constitucionalidade da taxa de incêndio instituída pelos Estados vinha, há muito, sendo respaldada pela jurisprudência de nossos tribunais”. Ainda nesse tópico, mencionou a decisão por mim proferida na SL nº 1.212/RN e registrou que a perda mensal estimada de receita da taxa de incêndio é de aproximadamente R$ 2.810.000,00 (dois milhões oitocentos e dez mil reais), que “deverá provocar um rearranjo nas já mais do que combalidas finanças públicas, impactando o orçamento estadual, que seria ainda mais abalado pelo ajuizamento de ações de repetição de indébito”.

    Nas contrarrazões, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte defendeu estar o acórdão recorrido em harmonia com o Tema nº 16. Aduziu também que os serviços subjacentes às taxas questionadas são inerentes à segurança pública estadual, devendo ser custeados por impostos. Consignou não estarem presentes nesses serviços os requisitos da especificidade e da divisibilidade, essenciais para a instituição de taxa. Anotou que, no julgamento do Tema nº 16, a Corte versou sobre a incompatibilidade entre a natureza do serviço de combate a incêndio e a instituição de taxa. Consignou que também não merece ser acolhido o pleito de modulação da declaração de inconstitucionalidade, pois estariam ausentes os requisitos para isso.

    Por meio de decisão monocrática, neguei seguimento ao recurso extraordinário. Na ocasião, registrei que a Corte já teria reconhecido a inconstitucionalidade de taxas de combate a incêndio instituídas por estados em duas oportunidades (ADI nº 2.908/SE e ADI nº 4.411/MG).

    A Governadora do Estado do Rio Grande do Norte interpôs, então, agravo regimental.

    No âmbito da Segunda Turma, dei parcial provimento ao agravo regimental para modular os efeitos da decisão recorrida, de modo que tenha eficácia a partir da data de publicação da ata de julgamento do presente julgamento, estando ressalvados (1) os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data; (2) os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento.

    Em seguida, a Governadora do Estado do Rio Grande do Norte opôs embargos de divergência.

    Passo a me manifestar.

    Como se viu, cuida-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade estadual tendo como objeto os itens 1, 2 e 6 do Anexo Único da Lei Complementar nº 247/2002 do Estado do Rio Grande do Norte, alterada pela Lei Complementar nº 612/2017.

    Questionam-se, nessa ação direta, a taxa de prevenção e combate a incêndios, busca e salvamento (resgate de pessoas não envolvidas em acidentes automobilísticos) em imóveis localizados no Estado do Rio Grande do Norte e a taxa de proteção contra incêndio, salvamento e resgate em via pública, relativamente a veículos automotores licenciados na mesma unidade federada.

    A causa gira em torno de saber se os serviços em questão consistem em serviços públicos específicos e divisíveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, nos termos do art. 145, II, da Constituição Federal.

    Considero que a matéria constitucional debatida nos autos é relevante do ponto de vista jurídico, social e econômico e ultrapassa o interesse subjetivo das partes.

    Nesse contexto, é preciso realçar, inicialmente, que o julgamento do Tema nº 16 esteve limitado à taxa de combate a incêndio instituída por municípios. Por maioria de 6 (seis) votos a 4 (cinco), o Tribunal assentou a inconstitucionalidade dessa taxa. Não esteve em discussão, nesse caso, taxa de combate a incêndio instituída por estado-membro.

    Sobre a relevância do ponto de vista jurídico, é necessário ter em mente que, não obstante existam alguns julgados em sede de ação direta nos quais a Corte assentou a inconstitucionalidade de taxa análoga instituída por estado-membro (nesse sentido: ADI nº 2.908/SE e ADI nº 4.411/MG), até o presente momento inexiste precedente na mesma direção em sede de repercussão geral.

    Isso tem causado diferença de tratamento entre estados-membros. Em alguns estados, tem-se mantido a cobrança do tributo. Atente-se, a propósito, que ainda está vigente a Súmula nº 549 da Corte, a qual preceitua que “a Taxa de Bombeiros do Estado de Pernambuco é constitucional, revogada a Súmula nº 274”.

    Afora isso, é certo que a matéria muito pode impactar os cofres públicos dos estados que continuam cobrando as taxas questionadas na presente demanda. Nesse cenário, é ainda importante considerar que, costumeiramente, a receita decorrente dessas exações é destinada à manutenção das atividades desenvolvidas pelos corpos de bombeiros militares.

    Outrossim, destaco que a composição da Corte já se modificou, de maneira relevante, desde o julgamento daquele Tema nº 16 e que os julgamentos daquelas ações diretas nas quais se analisaram taxas análogas instituídas por estados-membros tiveram muita inspiração no citado tema.

    Há, assim, nova oportunidade de o Tribunal se debruçar sobre a constitucionalidade das taxas de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate instituídas por estados-membros e, nessa toada, ponderar sobre a manutenção da Súmula nº 549.

    Ante o exposto, (i) manifesto-me pela existência de matéria constitucional e pela repercussão geral do tema relativo à constitucionalidade das taxas de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate instituídas por estados-membros, submetendo o caso à apreciação dos demais Ministros da Corte; e (ii) torno sem efeito as decisões anteriormente proferidas pela Corte nestes autos, a fim de que o recurso extraordinário interposto pela Governadora do Estado do Rio Grande do Norte seja julgado pelo Tribunal Pleno. Ficam, assim, prejudicados os embargos de divergência.

    Brasília, 26 de outubro de 2023.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

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