O Senhor Ministro Edson Fachin (Presidente):

    MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO GERAL

    1. Trata-se de recurso extraordinário, interposto contra acórdão da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, que negou provimento a pedido de uniformização que tinha por objeto discussão sobre a autoaplicabilidade do art. 198, § 10, da Constituição Federal, com a redação dada ao dispositivo pela Emenda Constitucional nº 122/2022, no contexto de requerimento de aposentadoria especial para agentes comunitários de saúde, fixando-se a seguinte tese para o Tema nº 347/TNU: “1. O § 10 do art. 198 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 120/2022, possui eficácia limitada e depende de regulamentação por lei complementar para a definição dos requisitos de concessão da aposentadoria especial ali prevista. 2. Assim, permanece a necessidade de comprovação da efetiva exposição a agentes nocivos, na forma da legislação previdenciária vigente à época da prestação do serviço, até a superveniência da lei complementar”. O acórdão está assim ementado:  

    “DIREITO PREVIDENCIÁRIO E CONSTITUCIONAL. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (TEMA 347/TNU). AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE (ACS). APOSENTADORIA ESPECIAL. EC 120/2022. EFICÁCIA LIMITADA. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. TEMPUS REGIT ACTUM. MANUTENÇÃO DA EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EXPOSIÇÃO A AGENTES NOCIVOS ATÉ A REGULAMENTAÇÃO. PEDIDO DESPROVIDO” (doc. 29, fl. 12).  

    2. Conforme consta dos autos, a autora ajuizou ação de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição em desfavor do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, mas teve o pedido glosado diante da desconsideração de tempo de serviço relativo a labor rural, assim como do afastamento de contagem especial por insalubridade de período trabalhado como agente comunitária de saúde entre os anos de 2006 a 2019. A sentença, analisando as provas colacionadas, afirmou inexistirem comprovações fáticas de efetivo trabalho rural e de exposição a risco constante de contágio, com o que julgados improcedentes os pedidos. Em recurso à 3ª Turma Recursal do Paraná, as conclusões foram mantidas, consignando-se, quanto ao ponto de relevo (qual seja, a caracterização da insalubridade da atividade de agente comunitário de saúde, a ensejar contagem de tempo especial para aposentadoria) as seguintes considerações:  

    “Apesar da informação dos formulários e do laudo técnico de exposição a agentes biológicos, é indevido o enquadramento dos períodos controvertidos como especial, pois a exposição da autora a agentes biológicos não se dá conforme determina o código 3.0.1 do anexo IV ao Decreto 3.048/99. Com efeito, referido item considera especial a atividade exposta a agentes biológicos ligados ao contato com doentes ou materiais contaminados com doenças infecto-contagiosas.

    No caso, eram realizadas visitas domiciliares a pessoas da comunidade, para elaboração e execução de políticas públicas de saúde. Ou seja, a parte autora mantinha contato com pessoas da comunidade, mas não pacientes portadores de doenças infecto-contagiosas e materiais contaminados.

    Assim sendo, e considerando ser possível ao magistrado, diante de situações específicas, se desvincular da conclusão da prova técnica (art. 479 CPC), concluo que não ficou comprovada a exposição nociva da autora a agentes biológicos, nem a risco de exposição.

    É indevido, portanto, o enquadramento como especial dos períodos de 01/08/2006 a 01/08/2008, 02/08/2008 a 22/02/2010 e 01/03/2010 a 13/11/2019, por ausência de exposição a agentes nocivos” (doc. 6, fls. 2-3).  

    3.  Admitido pedido de uniformização nacional (doc. 8), diante da existência de divergência jurisprudencial entre decisões de Turmas de diferentes regiões (art. 14, § 2º, da Lei nº 10.259/2001), entendeu a TNU por conhecê-lo (doc. 9), afetando o recurso como representativo de controvérsia, para, no mérito, fixar a tese antes mencionada. Os principais pontos do acórdão estão assim resumidos (doc. 29 – grifos no original):  

    “No ordenamento jurídico a vedação ao enquadramento por categoria profissional ou ocupação vigora desde a edição da Lei 9.032/95.

    A EC 103 de 12/11/2019 erigiu em norma constitucional a aludida vedação.

    (...)

    Na seara previdenciária prevalece como regra de hermenêutica a irretroatividade das normas, em face da aplicação do princípio Tempus regit actum.

    (...)

    A EC 120/2022 prevê uma nova modalidade de aposentadoria especial, cujos requisitos de elegibilidade, todavia, dependem de regulamentação por Lei Complementar (PLP 185/2024 aprovado no Senado Federal em dez/2025 e atualmente tramitando na Câmara dos Deputados).

    A previsão constitucional do art. 198, §10, acrescentado pela EC 120/2022, consagra diretriz de proteção previdenciária diferenciada aos Agentes Comunitários de Saúde, mas não estabelece, de forma completa, requisitos de acesso e regime de implementação (idade mínima, tempo de efetivo exercício etc), elementos indispensáveis à concessão de benefício no RGPS.

    Assim, a norma constitucional, embora relevante como vetor interpretativo, não autoriza, de modo automático, a concessão de aposentadoria especial apenas pelo enquadramento ocupacional, sem a disciplina normativa, via Lei Complementar, que estabeleça quais são os requisitos específicos dessa novel modalidade de aposentadoria especial.

    A norma constitucional, apesar de afirmar o direito, não disciplina os elementos operacionais indispensáveis à concessão no RGPS (critérios de elegibilidade, forma de cálculo, regras de transição), imprescindíveis para implementação e concretização do direito.

    Em síntese, o Art. 198, § 10 da CF (EC 120/2022) possui eficácia limitada. Tal conclusão é reforçada pela recente tramitação legislativa (PLP 185/2024).

    (...)

    Carecendo a norma constitucional de regulamentação, deve prevalecer a postura de autocontenção do Judiciário.

    Em mero reforço argumentativo, a regra em epígrafe assemelha-se à previsão de aposentadoria dos agentes de segurança pública estabelecida pela EC 103/2019:

    Art. 40. [...]

    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).

    Destarte, até a edição da Lei Complementar, a comprovação de tempo especial deve observar a legislação previdenciária em vigor ao tempo da prestação do serviço (Tempus regit actum)”.  

    4.  No recurso extraordinário, alega-se violação do art. 198, § 10, da Constituição – dispositivo que, inserido na ordem constitucional após a propositura da demanda, conta com a seguinte redação: “Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade”.  Nos termos das razões recursais, o entendimento firmado pela TNU, ao atribuir eficácia limitada à alteração, violaria frontalmente o próprio texto da Emenda, pois este considera, de modo literal, que a exposição a riscos é “inerente” à função de agente comunitário de saúde. Na esteira do voto vencido no julgamento que é objeto de recurso, afirma-se que:  

    “A Emenda Constitucional nº 120/2022 não se limitou a prever uma aposentadoria especial genérica; ela promoveu um reconhecimento jurídico imediato de que as funções de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias são, por sua própria natureza, indissociáveis de riscos à integridade do trabalhador. Ao dispor que esses profissionais fazem jus ao benefício ‘em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas’, o constituinte derivado estabeleceu uma presunção constitucional de nocividade” (doc. 18, fl. 10).  

    5.  Adotada essa premissa, a manutenção da exigência de apresentação de Perfil Profissiográfico Previdenciário – PPP, detalhando concretamente a exposição individualizada a agentes nocivos, resultaria no esvaziamento da força normativa do art. 198, § 10, da Constituição, porque o direito à contagem especial de tempo já decorreria, sem qualquer necessidade de regulamentação, do dispositivo reputadamente violado. Em consequência, haveria equívoco na exigência de edição de lei complementar para a declaração dos efeitos temporais mais benéficos na contagem de prazo previdenciário, quando aquela só se mostraria pertinente à estipulação de regras específicas para requisitos etários e tempo de contribuição. Em outras palavras, o “direito ao benefício”, que requer o atingimento de uma série de requisitos, pode estar a depender de regulamentação; não, porém, a caracterização do tempo de serviço como especial em face da exposição a agentes nocivos, porque tal qualidade é atribuição direta da Constituição, em face da “inerência” do risco atribuído à atividade.   

    6.  Em contrarrazões, o INSS sustenta, preliminarmente, ocorrência de indevida inovação recursal, porque a inicial foi proposta com o objetivo de se obter reconhecimento de tempo especial relacionado à atividade de agente comunitário de saúde entre os anos de 2006 a 2019; porém, o pedido recursal, na seara extraordinária, se dirigiu ao reconhecimento da especialidade do tempo referente ao “período laborado pela Recorrente como Agente Comunitária de Saúde sob a égide da Emenda Constitucional nº 120/2022” (doc. 18, fl. 13). No mais, sustenta que a EC nº 103/2019 já havia vedado a concessão de aposentadoria especial por categoria profissional ou ocupação (art. 19, § 1º, I), exigindo-se, sempre, comprovação de exercício de atividades com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes.  

    7.  É o relatório. Passo à manifestação. 

    8.  Entendo presente, no caso, questão relevante que ultrapassa os interesses subjetivos do processo (art. 1.035, § 1º, do CPC). A importância da controvérsia, do ponto de vista jurídico, se verifica em sua própria natureza, considerados os questionamentos a respeito da eficácia de alteração constitucional que afeta a disciplina jurídica previdenciária de duas categorias profissionais da saúde pública, às quais o legislador tem atribuído particular atenção – como, aliás, registrado pelo acórdão proferido pela Turma Nacional de Uniformização, segundo o qual “o Poder Constituinte derivado promulgou 03 Emendas Constitucionais (EC 51/2006, EC 63/2010 e EC 120/2022), acrescentando os §§ 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 e 11 ao art. 198 da Constituição Federal de 1988, todos destinados à valorização dos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias” (doc. 29, fl. 5).

    9. Em torno da nova disciplina constitucional atribuída a tais carreiras desenvolvem-se, inclusive, questões relevantes do ponto de vista do pacto federativo, considerada a particular divisão de responsabilidades em torno da remuneração e de incentivos a serem paralelamente arcados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (§§ 5º e 7º do art. 198), e que já foram objeto de análise em tema antecedente de repercussão geral, quando fixada tese segundo a qual “É constitucional a aplicação do piso salarial nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, instituído pela Lei 12.994/2014, aos servidores estatutários dos entes subnacionais, em consonância com o art. 198, § 5º, da Constituição Federal, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais 63/2010 e 120/2022, cabendo à União arcar com os ônus da diferença entre o piso nacional e a legislação do ente municipal” (Tema nº 1.132).  

    10.  Dos pontos de vista econômico e social, por sua vez, a questão demonstra potencial para afetar, diretamente, os direitos previdenciários de uma das maiores forças de trabalho da área de saúde do Brasil, com cerca de trezentas mil pessoas atualmente exercendo funções de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias na maior parte dos municípios brasileiros, em atendimento a mais de cento e quarenta milhões de pessoas, segundo dados do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES - https://relatorioaps.saude.gov.br/cobertura/acs, acesso em 10.06.2026).    

    11.  O acórdão recorrido propõe, ainda, uma contextualização relevante da questão ao mencionar a possibilidade de caracterização de conflito entre duas alterações recentes do texto constitucional, em torno da hipótese de contagem de tempo especial previdenciário a partir do mero enquadramento por categoria profissional ou ocupação. De fato, a EC nº 103/2019, dando nova redação ao § 4º-C do art. 40, inseriu na Constituição orientação inicialmente firmada na órbita infraconstitucional pela Lei nº 9.032/1995, ao dispor que “poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação”. Na mesma ocasião, também foi alterado o § 1º do art. 201, que passou a ter a seguinte redação: “é vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios, ressalvada, nos termos de lei complementar, a possibilidade de previsão de idade e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria exclusivamente em favor dos segurados:  I - com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar;  II - cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação”.  

    12.  O cerne da controvérsia está, como visto, na opção do legislador pela atribuição superveniente de uma “inerência de risco” às funções desempenhadas pelos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias. Nos termos da interpretação veiculada pelas razões de recurso, ter-se-ia, com isso, a instituição de uma presunção absoluta com alcance específico, por meio da qual afastadas duas regras gerais que, antes, aplicavam-se indistintamente a quaisquer atividades: em face da superveniência da EC nº 120/2022, tanto estaria autorizada a exceção à impossibilidade de enquadramento puramente formal, baseada estritamente na categoria ou atividade, quanto haveria, para tais trabalhadores, dispensa da exigência de demonstração fática de “efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes”. E tais consequências, resultantes da qualificação do tempo de serviço, teriam aplicação imediata (sob pena de se negar força normativa à Emenda), ainda que, de fato, seja necessária a definicação normativa de outros aspectos essenciais à fruição da aposentadoria, como idade e tempo mínimos de contribuição. Acrescente-se, contudo, que, no recente julgamento da ADI nº 6.309/DF, Redator para acórdão Ministro André Mendonça, a maioria da Corte decidiu glosar a proposição indicativa de idade mínima para aposentadoria especial de trabalhadores expostos a agentes nocivos à saúde, conforme previsão veiculada pela Reforma da Previdência de 2019.  

    13.  Em resumo, a questão transcende os limites subjetivos da causa, porque o tema se destaca sob a ótica constitucional, especialmente em razão da necessidade de se conferir, no contexto dos autos, a devida interpretação à alteração constitucional procedida pela EC nº 120/2021, cujas peculiaridades precisam ser analisadas em conjunto com a disciplina geral aplicável à questão da contagem especial de tempo de serviço para fins previdenciários. Importa, outrossim, reafirmar a relevância social e jurídica da discussão, com vistas ao cumprimento dos objetos constitucionais.  

    14.  De modo a esgotar a análise inicial de cabimento do recurso extraordinário e possibilitar o escorreito trâmite do mérito no âmbito da repercussão geral, cumpre, ainda, afastar a alegação relativa à ocorrência de indevida inovação recursal como fundamento impeditivo do conhecimento do recurso. Tal assertiva desconsidera, em primeiro lugar, as peculiaridades verificadas no curso do processo. A inicial foi ajuizada antes da entrada em vigor da EC nº 120/2022, o que, por si, requalifica a análise da questão para a hipótese de superveniência de norma constitucional relevante, em seu teor material, para o deslinde da controvérsia. Registrado esse primeiro aclaramento, nota-se que o art. 198, § 10 passou a ser inserido no bojo da controvérsia desde as razões de apelação, conforme se verifica do seguinte excerto (doc. 4, fls. 8-10; grifos no original):  

    “(...) o douto Juízo sentenciante também não levou em consideração a inovação trazida pela EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 120, promulgada em 05 de maio de 2022 (cerca de 2 meses após o ajuizamento da ação) e que passou a vigorar na data de sua publicação.

    (...)

    Afere-se, portanto, que o direito dos agentes comunitários de saúde, dentre os quais a Recorrente, ao reconhecimento da contagem especial do tempo de contribuição passou a constar expressamente no texto constitucional. Fazendo cair por terra todo e qualquer disposição jurisprudencial em contrário, como a citada na sentença combatida”.  

    15.  Nas contrarrazões de apelação, não houve qualquer insurgência contra essa reordenação dos fundamentos legais da controvérsia (doc. 5). O acórdão da Turma Recursal analisou a nova configuração de direito material sugerida, afirmando que “a alteração legislativa (...) não alcança os requerimentos administrativos formulados antes de sua vigência (DOU 06/05/2022), não havendo nulidade na sentença a ser reconhecida, ao contrário do que defende a parte autora”. Portanto, houve negativa expressa quanto a uma possível incidência do novo comando constitucional à análise de pedido relativo a tempo de trabalho anterior. Nesse contexto, o trato da EC nº 120/2022 foi realizado em respeito aos limites originais da lide.   

    16.  Para além da análise das ocorrências processuais relacionadas ao trâmite específico destes autos (que, por si, são suficientes, de qualquer modo, para afastar a alegação de inovação indevida), há que se considerar o fato de que houve afetação do processo como representativo de controvérsia, no âmbito da TNU. Com isso, é natural que ocorra uma centralização do foco do julgamento na delimitação de uma tese que demonstre potencial amplo de aplicação, para a maior quantidade possível de situações aparentadas. Transportada a mesma perspectiva a esta Suprema Corte – quando considerada a atual fase processual, em que se tem, justamente, análise da possibilidade de reconhecimento de repercussão geral para a matéria, com os efeitos daí decorrentes – incumbe, da mesma forma, analisar a pretensão recursal na esteira do que se encontra estabelecido na origem, procedendo-se, depois, às adequações de julgamento ao caso concreto. Tal perspectiva está, aliás, plenamente alinhada com os termos do Acordo de Cooperação Técnica nº 4/2023, celebrado entre o STF, a Advocacia-Geral da União, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Procuradoria-Geral Federal para racionalização do trâmite de processos.  

    17.  Configura-se, assim, a relevância da matéria sob as perspectivas econômica, política, social e jurídica (artigo 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil), bem como a transcendência da questão cuja repercussão geral ora se submete ao escrutínio desta Suprema Corte. Nesse sentido, tenho que a controvérsia constitucional em apreço ultrapassa os interesses das partes, avultando-se relevante do ponto de vista econômico, político, social e jurídico.   

    18.  Diante do exposto, nos termos do artigo 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e artigo 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pelo reconhecimento da repercussão geral das questões suscitadas e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte.  

    19.  É a manifestação.