MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO GERAL:

    O Senhor Ministro Edson Fachin (Presidente):  

    1.  Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, assim ementado (eDoc 27):

    “DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 379. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. FAMÍLIA UNIPESSOAL. ÍNDICE MÁXIMO MUNICIPAL DE 16%. LEGALIDADE DA RESTRIÇÃO. FIXAÇÃO DE TESE. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA. PEDIDO PARCIALMENTE PROVIDO.

    I. CASO EM EXAME

    1. Pedido de uniformização de interpretação de lei federal, afetado como representativo de controvérsia (Tema 379), com o objetivo de definir se o preenchimento dos requisitos legais do Programa Bolsa Família (PBF) assegura direito subjetivo ao benefício, mesmo quando se trata de família unipessoal e o município já ultrapassou o limite percentual de 16% estabelecido pela Portaria MDS nº 911/2023. O relator propôs tese no sentido de reconhecer a ilegalidade da restrição imposta por portaria infralegal. A divergência apresentada sustenta a legalidade do índice máximo, especialmente após a inclusão do art. 12-A na Lei nº 14.601/2023 pela Lei nº 15.077/2024. Quanto ao caso concreto, ambos os votos convergem para o restabelecimento da sentença de procedência, com fundamento na irretroatividade da norma administrativa restritiva.

    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

    2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a fixação de índice máximo municipal de 16% para ingresso de famílias unipessoais no Programa Bolsa Família, por meio de ato infralegal, configura violação ao princípio da legalidade estrita; e (ii) estabelecer se tal restrição pode ser aplicada ao caso concreto anterior à sua edição, à luz do princípio da irretroatividade.

    III. RAZÕES DE DECIDIR

    3. O Programa Bolsa Família, embora garanta o direito à renda básica familiar como direito social, possui natureza programática, sujeita à progressiva universalização, disponibilidade orçamentária e critérios de priorização e seleção fixados em lei e regulamento.

    4. A Lei nº 14.601/2023 delega expressamente ao Poder Executivo a regulamentação de critérios operacionais e de priorização do Programa, inclusive no que tange à seleção de beneficiários com base em critérios de vulnerabilidade.

    5. O limite de 16% para famílias unipessoais, fixado inicialmente por portaria (MDS nº 911/2023), foi posteriormente amparado por lei formal (Lei nº 15.077/2024), que inseriu o art. 12- A na Lei nº 14.601/2023, consolidando a legalidade da restrição.

    6. A fixação do percentual tem como fundamentos: (i) combate a fraudes e fragmentação artificial de famílias; (ii) maior focalização dos recursos em núcleos familiares com crianças e adolescentes; (iii) aderência aos dados demográficos oficiais; e (iv) preservação da equidade e da finalidade do programa.

    7. A adoção do limite de 16% não implica a exclusão automática das famílias unipessoais, uma vez que há exceções legais e regulamentares que asseguram o acesso de grupos em situação de vulnerabilidade acentuada, como pessoas em situação de rua, famílias indígenas, quilombolas, entre outros. Ademais, as famílias unipessoais que tenham realizado ou venham a realizar a atualização ou inscrição cadastral por meio de entrevista domiciliar estão excepcionadas dessa restrição.

    8. A aplicação retroativa da Portaria MDS nº 911/2023 é vedada, especialmente quando o direito ao benefício se consolidou em momento anterior à edição da norma restritiva, em respeito ao princípio da segurança jurídica.

    IV. DISPOSITIVO E TESE

    9. Pedido parcialmente procedente.

    Tese de julgamento:

    1. A partir da vigência do art. 12-A da Lei 14.601/2023 (incluído pela Lei 15.077/2024), do art. 2º, §3º, da Lei 15.077/2024 e do art. 6º, §3º, IX, da Portaria MDS 897/2023 (com a redação dada pela Portaria MDS 1.003/2024), é legal a imposição de um índice máximo de famílias unipessoais por município como condicionante para o ingresso no Programa Bolsa Família, nos termos de ato do Poder Executivo federal (art. 6º, §2, da Portaria MDS 897/2023, incluído pela Portaria MDS 911/2023).”.

    2.  A Defensoria Pública da União opôs embargos de declaração como amicus curiae (eDoc 29) e como representante da parte ora recorrente (eDoc 31), apontando omissão quanto à análise da constitucionalidade da restrição imposta pelo art. 12-A da Lei nº 14.601/2023, que autoriza a imposição de índice máximo de famílias unipessoais por município como condicionante para ingresso no Programa Bolsa Família.

    3.  Os embargos de declaração foram rejeitados (eDoc 33).

    4.  No recurso extraordinário (eDoc 35), interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, o recorrente pretende a reforma do acórdão sob alegação de violação aos arts. 1º, III; 2º; 3º, III; 5º, caput e II; 6º, caput e parágrafo único; e 37, caput, da CF. Nas razões recursais, aduz que o art. 12-A da Lei nº 14.601/2023 delega ao Poder Executivo Federal a definição do índice máximo de famílias unipessoais por município no Programa Bolsa Família sem estabelecer qualquer parâmetro, balizamento ou limite para o exercício dessa competência regulatória, em violação aos princípios da legalidade e da separação de poderes. Alega que o dispositivo ofende o princípio da isonomia na medida em que cria discriminação desarrazoada ao submeter duas pessoas em idêntica situação de vulnerabilidade a tratamentos distintos quanto ao acesso ao programa social. Sustenta que a decisão recorrida privilegia o gerenciamento estatístico em detrimento da condição concreta de vulnerabilidade do indivíduo, permitindo a marginalização de pessoas que vivem sozinhas em condições de extrema necessidade, afastando a proteção à dignidade humana e ao mínimo existencial, assim como a efetivação do objetivo de erradicação da pobreza e de redução das desigualdades sociais e regionais. Por fim, afirma que a restrição de acesso baseada na composição unipessoal da família beneficiária representa recuo do objetivo da proteção social, o que ofende o princípio da vedação ao retrocesso social.

    5. O recurso extraordinário foi admitido pelo Presidente da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (eDoc 37).

    6.  É o relatório. Passo à manifestação.

    6.  De início, ressalto que foram devidamente observados os requisitos de admissibilidade do presente recurso extraordinário. A matéria constitucional está devidamente prequestionada e a solução da causa prescinde de interpretação da legislação ordinária e revolvimento da matéria fático-probatória.

    7.  A controvérsia consiste em definir se é constitucional e legal a imposição de um índice máximo de famílias unipessoais por Município como condicionante para o ingresso no Programa Bolsa Família. A questão relaciona-se diretamente à concretização das políticas públicas de combate à pobreza, envolvendo um dos principais instrumentos de efetivação de direitos sociais fundamentais existentes no ordenamento jurídico brasileiro.

    8. Extrai-se do acórdão recorrido que a limitação de 16% para o ingresso de famílias unipessoais no Programa Bolsa Família foi inicialmente fixada pela Portaria MDS nº 911/2023. Posteriormente, a Lei nº 15.077/2024 incluiu o art. 12-A na Lei nº 14.601/2023, passando a autorizar a Administração a estabelecer limite máximo para a participação de famílias compostas por uma única pessoa no programa, sem definir percentual específico. 

    9.  O relator do Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei entendeu que a Lei nº 14.601/2023, instituidora do novo Programa Bolsa Família, estabeleceu “os critérios de elegibilidade, os benefícios financeiros, as condicionalidades, definindo de forma precisa quem são os destinatários da política pública: famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza, com renda familiar per capita dentro de determinados limites”. Para o relator, embora seja legítima a preocupação com a compatibilização orçamentária, o limite de 16% para o ingresso de famílias unipessoais no município, instituído por portaria, cria uma restrição de acesso ao benefício não prevista na lei instituidora do programa. Segundo este entendimento, o ato administrativo inovou no ordenamento jurídico ao estabelecer critério de exclusão não contemplado pelo legislador, violando, assim, o princípio da legalidade estrita, consagrado no art. 5º, II, da Constituição Federal. 

    10.  A Turma Nacional de Uniformização, no entanto, seguiu voto divergente e concluiu que a imposição do limite de 16% como condicionante para o ingresso de famílias unipessoais em cada município insere-se no âmbito legítimo do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo, porque a definição de critérios de priorização e seleção de famílias para acesso ao Programa Bolsa Família não se sujeita à reserva legal ou ao princípio da legalidade estrita, mas apenas ao princípio da legalidade em sentido amplo, de modo que se admite a regulamentação por meio de atos normativos infralegais. De acordo com o voto vencedor, a medida não impõe restrição indevida aos critérios legais de elegibilidade ao benefício, nem configura exclusão arbitrária das famílias pessoais, mas trata-se de instrumento legítimo de regulação administrativa. .

    11.  Consta do acórdão recorrido que o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social apresentou a Nota Técnica nº 25/2025, justificando que o limite de 16% para famílias unipessoais por município foi adotado “como medida de qualificação do Cadastro Único, prevenção de fraudes e priorização de famílias em maior situação de vulnerabilidade socioeconômica”. A nota afirma que a medida foi implementada “após a constatação de um crescimento desproporcional de cadastros unipessoais entre 2021 e 2022, em desacordo com a realidade demográfica nacional, e sua implementação já teria resultado na redução do percentual de beneficiários unipessoais, promovendo maior efetividade e justiça distributiva na política pública de transferência de renda.” 

    12.  No ponto, a Defensoria Pública da União defende que “o meio adotado (limitação por cota municipal) não é adequado nem necessário para atingir os fins declarados pelo Poder Executivo (combate a fraudes cadastrais e priorização de famílias com crianças), pois existem instrumentos menos gravosos e mais precisos para esses objetivos, como a realização da própria entrevista domiciliar obrigatória já prevista na legislação.”. 

    13.  Observa-se que a questão relativa aos limites constitucionais da atuação do Poder Executivo na definição dos critérios de acesso ao Programa Bolsa Família não é inédita no âmbito desta Corte. No julgamento da ACO 3.359 (Redator para o acórdão o Min. Alexandre de Moraes, DJe 25.04.2023), o Ministro Marco Aurélio, Relator, consignou em seu voto que "não se valora a miséria em função do local, devendo haver isonomia no tratamento, presente o objetivo constitucional de erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais e regionais.”. Embora a controvérsia então apreciada dissesse respeito à distribuição regional dos benefícios, o precedente evidencia que os critérios de acesso ao Programa Bolsa Família devem ser avaliados à luz das normas constitucionais relacionadas à isonomia e à concretização dos objetivos constitucionais de combate à pobreza.

    14.  A relevância constitucional da discussão é igualmente corroborada pelo julgamento do MI 7.300 (Relator Min. Marco Aurélio, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 23.08.2021), oportunidade em que se examinou os limites da atuação do Poder Executivo na implementação de política pública de transferência de renda destinada ao combate à pobreza, reconhecendo-se a necessidade de compatibilizar a tutela dos direitos sociais fundamentais com a separação de poderes e as limitações fiscal-orçamentárias. De modo similar, a presente controvérsia envolve a delimitação da margem constitucional de conformação atribuída ao Poder Executivo na disciplina de política pública voltada à concretização de direitos sociais fundamentais.

    15. Por fim, ressalta-se que o Programa Bolsa Família é um dos principais instrumentos de desenvolvimento e proteção social do país, através da transferência de renda direta a quase 20 milhões de famílias, com repasse de mais de 13 bilhões de reais mensais do orçamento¹. Nesse contexto, evidencia-se a densidade constitucional da controvérsia, que transcende o plano da legalidade estrita, diante da necessidade de se averiguar a compatibilidade da limitação de acesso ao Programa Bolsa Família com os princípios da legalidade e da isonomia, bem como com os limites das competências constitucionais, considerados ainda o dever de eficiência na gestão dos recursos públicos e a necessidade de preservação do equilíbrio orçamentário.

    16.  Configura-se, assim, relevância da matéria sob as perspectivas econômica, política, social e jurídica, bem como a transcendência da questão submetida ao exame desta Suprema Corte, porquanto ultrapassa os interesses das partes, com reflexos sobre milhões de brasileiros em situação de vulnerabilidade social.

    17.  Diante do exposto, nos termos do art. 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e do art. 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte. 

    18. É a manifestação.

¹  Relatório do Ministério do Desenvolvimento Social referente ao mês de Julho/2026. Disponível em: https://aplicacoes.cidadania.gov.br/ri/ri/relatorios/cidadania/#bolsafamilia