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MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO GERAL:
O Senhor Ministro Edson Fachin (Presidente):
1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região que manteve sentença de improcedência do pedido de condenação da União a permitir a participação de migrantes e refugiados na política de concessão de bolsas de estudo do Programa Universidade para Todos (ProUni). O acórdão recorrido recebeu a seguinte ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO SUPERIOR. PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI). RESTRIÇÃO A ESTUDANTES BRASILEIROS. MIGRANTES E REFUGIADOS. LEGITIMIDADE DA DELIMITAÇÃO LEGISLATIVA. RECURSO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDOS.
I. CASO EM EXAME
1. Ação civil pública proposta pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL visando à condenação da UNIÃO FEDERAL à inclusão de migrantes e refugiados regularmente residentes no Brasil no Programa Universidade para Todos (ProUni), sob os mesmos critérios aplicáveis aos estudantes brasileiros. A sentença julgou improcedente o pedido, reconhecendo a legalidade da restrição do benefício a brasileiros natos ou naturalizados.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a restrição legal do ProUni a estudantes brasileiros, prevista no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.096/2005, é compatível com os princípios constitucionais e convencionais da igualdade, não discriminação e direito à educação; e (ii) determinar se a exclusão de migrantes e refugiados configura violação de direitos fundamentais, apta a ensejar responsabilidade por dano moral coletivo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Constituição Federal garante a educação básica obrigatória e gratuita (CF/1988, art. 208, I), mas não impõe a universalização do acesso gratuito ao ensino superior, admitindo a existência de políticas públicas específicas e seletivas.
4. O ProUni configura política pública afirmativa com escopo delimitado pelo legislador, voltada a estudantes brasileiros de baixa renda, financiada por isenções tributárias concedidas a instituições privadas de ensino superior.
5. A delimitação do público-alvo do ProUni a brasileiros não viola o direito fundamental à educação dos migrantes e refugiados, que têm acesso garantido ao ensino superior por meio de outras políticas públicas, como ENEM, SISU, FIES, PEC-G e PROMISAES.
6. A distinção normativa não é discriminatória, pois se fundamenta em critérios razoáveis e proporcionais de alocação de recursos públicos, respeitando o princípio da legalidade (CF/1988, art. 37, caput) e da separação de poderes (CF/1988, art. 2º).
7. A interpretação conforme a Constituição pressupõe múltiplas possibilidades hermenêuticas; inexistente ambiguidade no termo “brasileiros”, a ampliação do rol de beneficiários pelo Judiciário extrapolaria sua função e invadiria a competência do legislador.
8. A Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017) assegura o direito à educação pública aos estrangeiros, não impondo a inclusão em programas específicos de fomento ao ensino privado com subsídio estatal.
9. A alegação de dano moral coletivo não se sustenta na ausência de ato ilícito, de conduta discriminatória ou de exclusão arbitrária de direitos fundamentais, sendo legítima a política pública delimitada pela UNIÃO.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Remessa necessária e apelo desprovidos.
Teses de julgamento:
1. A restrição do ProUni a estudantes brasileiros, prevista no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.096/2005, constitui escolha legítima de política pública, compatível com os princípios da igualdade, da legalidade e da separação de poderes.
2. A exclusão de migrantes e refugiados do ProUni não configura discriminação nem violação ao direito fundamental à educação, quando coexistem políticas públicas que asseguram o acesso desses grupos ao ensino superior por outros meios.
3. O controle de constitucionalidade e convencionalidade não autoriza a criação judicial de norma nova em substituição à opção política expressa do legislador, especialmente em matérias de alocação de recursos públicos.
2. O acórdão recorrido afirma a existência, no Brasil, de diversas políticas públicas de acesso ao ensino superior abertas também a migrantes e refugiados. Com base nessa premissa, assenta que a limitação do ProUni aos estudantes brasileiros não viola os direitos fundamentais assegurados pela Constituição aos estrangeiros residentes no País e que constitui opção legítima do legislador restringir o acesso a essa política pública específica aos brasileiros natos ou naturalizados. Assenta, ainda, que não cabe ao Poder Judiciário ampliar o alcance do programa sem considerar os impactos sobre o orçamento público e a finalidade definida pelo legislador. Por fim, embora reconheça a aplicabilidade do princípio pro persona como vetor interpretativo, afasta a possibilidade de interpretação da legislação de regência que inclua os estrangeiros entre os beneficiários do ProUni, ao fundamento de que a referência a estudantes brasileiros possui sentido unívoco e não comporta tal ampliação sem desvirtuar o texto legal.
3. No recurso extraordinário, o Ministério Público Federal sustenta violação dos arts. 1º, II e III; 3º, IV; 5º; 6º; 97; 205; e 208, I e V, da Constituição Federal. Afirma que a interpretação do art. 1º da Lei nº 11.096/2005 que limita o acesso ao ProUni aos brasileiros natos ou naturalizados é inconstitucional e inconvencional, por impedir que migrantes e refugiados exerçam plenamente o direito fundamental à educação. Argumenta que a Constituição e os tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil é signatário asseguram aos não nacionais os direitos à igualdade e à não discriminação, diretriz também refletida na legislação interna específica, notadamente na Lei de Migração e no Estatuto dos Refugiados. Conclui, assim, que a restrição do acesso ao ProUni aos brasileiros natos ou naturalizados não constitui opção neutra abrangida pela liberdade de conformação do legislador, uma vez que as políticas públicas se submetem aos preceitos constitucionais e às normas de proteção dos direitos fundamentais e humanos, não se admitindo que sua disciplina estabeleça distinções incompatíveis com esses parâmetros.
4. O recurso extraordinário foi admitido na origem. A Vice-Presidência da Corte Regional entendeu que a discussão possui natureza eminentemente constitucional, por envolver a interpretação dos dispositivos constitucionais tidos por violados e a definição do alcance dos direitos fundamentais assegurados aos migrantes e refugiados, sem necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório.
5. É o relatório. Passo à manifestação.
6. Inicialmente, em sede de juízo de admissibilidade, entendo que o recurso extraordinário deve ser conhecido, a fim de viabilizar o exame da questão nele suscitada, que apresenta, desde logo, inequívoca densidade constitucional. A matéria foi prequestionada adequadamente e não demanda, para sua apreciação, o reexame do conjunto fático-probatório nem a interpretação prévia da legislação infraconstitucional.
7. A controvérsia consiste em definir se a exigência de nacionalidade brasileira para acesso ao Programa Universidade para Todos (ProUni), prevista no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.096/2005, é compatível com a Constituição, ao impedir a participação de migrantes e refugiados residentes no País, ainda que preencham os demais requisitos legais.
8. A questão em exame tem origem em ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública da União com o objetivo de afastar, em relação aos migrantes e refugiados residentes no País, a restrição fundada na nacionalidade prevista no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.096/2005, sob o fundamento de que a inclusão desse grupo entre os potenciais beneficiários do ProUni, uma vez preenchidos os demais requisitos legais, decorre dos direitos à igualdade e à não discriminação e do direito fundamental à educação.
9. Em sentido contrário, extrai-se do acórdão recorrido o entendimento de que o ProUni constitui política pública afirmativa específica, que não se destina a assegurar a universalização do acesso ao ensino superior, nem mesmo em relação aos estudantes brasileiros. A isso se soma o fato de sua implementação envolver investimento público, inclusive mediante renúncia fiscal em favor das instituições de ensino superior que aderem ao programa. Nesse contexto, insere-se na legítima esfera de conformação do legislador ordinário a opção de destinar os recursos públicos alocados ao programa à concessão de bolsas de estudo a brasileiros natos ou naturalizados.
10. Além disso, ao enfrentar as teses posteriormente reiteradas pelo Ministério Público Federal no recurso extraordinário, o acórdão recorrido afasta a possibilidade de ampliar, por via interpretativa, o alcance do art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.096/2005 para incluir migrantes e refugiados entre os beneficiários do ProUni. Assevera, de um lado, que a referência expressa a “brasileiros” não comporta interpretação que inclua estrangeiros sem extrapolar os limites da atividade interpretativa e, de outro, que a distinção fundada na nacionalidade não configura discriminação ilegítima, por estar apoiada em critérios razoáveis e não implicar a supressão do direito fundamental à educação.
11. A par disso, a controvérsia pode ser sintetizada, em perspectiva constitucional mais ampla, na questão de saber em que medida a nacionalidade pode constituir critério legítimo de diferenciação no acesso de estrangeiros a políticas públicas voltadas à concretização de direitos fundamentais. Tal questão encontra parâmetros em precedentes nos quais o Supremo Tribunal Federal, sob o regime da repercussão geral, definiu limites ao exercício de direitos fundamentais assegurados aos estrangeiros residentes no País.
12. No julgamento do RE 587.970, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 22/9/2017, leading case do Tema 173 da repercussão geral, esta Corte examinou o alcance do direito fundamental à assistência social previsto no art. 203, V, da Constituição Federal e concluiu que dele são beneficiários não apenas os brasileiros natos ou naturalizados, mas também os estrangeiros residentes no País, desde que atendidos os requisitos constitucionais e legais.
13. Na mesma linha, ao julgar o RE 1.018.911, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 1º/12/2021, leading case do Tema 988 da repercussão geral, o Plenário examinou se, mesmo antes da edição da Lei de Migração, o ordenamento jurídico brasileiro comportava leitura no sentido de que ao estrangeiro hipossuficiente era assegurada a imunidade quanto ao pagamento das taxas exigidas para a regularização de sua situação migratória no País, oportunidade em que se reconheceu a extensão da imunidade aos migrantes ou refugiados em situação de hipossuficiência econômica.
14. Em ambos os precedentes qualificados, esta Corte reconheceu a repercussão geral de controvérsias constitucionais que, embora surgidas em contextos distintos, aproximam-se daquela discutida nestes autos, por envolverem a definição do alcance dos direitos fundamentais assegurados aos estrangeiros residentes no País e dos limites da nacionalidade como critério para conferir-lhes tratamento distinto daquele dispensado aos brasileiros.
15. Também não é nova nesta Corte a discussão acerca da validade constitucional de critérios de diferenciação. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite, em sede de controle de constitucionalidade, o exame da existência de fundamento legítimo para o discrímen estabelecido pelo legislador, não se admitindo diferenciações arbitrárias ou fundadas em critérios alheios aos interesses constitucionalmente protegidos (RE 614.873, Red. p/ o acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 1º.2.2024).
16. Registre-se, ainda, que a transcendência da controvérsia também se evidencia por seus efeitos para além da esfera jurídica dos indivíduos diretamente alcançados pela política pública ora analisada. A ampliação da diversidade nos espaços de formação e produção do conhecimento possui dimensão coletiva e institucional, na medida em que favorece a pluralidade de experiências, perspectivas e saberes no ambiente universitário. Embora em contexto distinto, relacionado às ações afirmativas raciais, essa dimensão foi ressaltada em voto por mim proferido no julgamento da ADI 7.927, do qual se extrai o seguinte trecho:
Não se trata, portanto, apenas de assegurar a indivíduos legitimamente alcançados pela política pública a oportunidade de terem suas trajetórias, bem como as de seu entorno social, transformadas pelo crescimento econômico, social e cultural que o acesso à educação formal proporciona. Trata-se, antes, da realização de um ganho institucional e civilizatório de natureza coletiva, na medida em que toda a sociedade se beneficia da ampliação da diversidade nos espaços de produção do conhecimento e de tomada de decisões.”
17. Dito isso, conclui-se que a controvérsia possui inequívoca densidade constitucional e relevância jurídica, política e social, por envolver a definição do alcance dos direitos fundamentais assegurados aos estrangeiros residentes no País e dos limites da nacionalidade como critério de diferenciação na formulação de políticas públicas destinadas à concretização desses direitos. Sua transcendência ultrapassa, pelas razões expostas, a dimensão coletiva inerente à própria demanda.
18. Diante do exposto, nos termos do art. 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e do art. 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte.
19. É a manifestação.