MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO GERAL:

    O Senhor Ministro Edson Fachin (Presidente):

    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região. O acórdão recorrido foi assim ementado (eDoc 87):

    PROCESSO CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - TRIBUTÁRIO - COFINS-IMPORTAÇÃO - ADICIONAL DE 1% - ARTIGO 8º, § 21, DA LEI FEDERAL Nº. 10.865/04 - CONSTITUCIONALIDADE - INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO GATT - MODIFICAÇÃO PELAS MP Nº. 774/17 E 794/17 - DIREITO INTERTEMPORAL - PLENA EXIGÊNCIA DO ADICIONAL A PARTIR DA MP Nº. 794/17.

    1- A COFINS é hipótese de contribuição social prevista na Constituição. Possui natureza tributária, porém não é imposto, de sorte que é viável a definição da hipótese de incidência tributária via legislação ordinária. Esse é o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal: STF, ADC 1, Pleno, j. 01-12-1993, DJ 16-06-1995 PP-18213 EMENT VOL-01791-01 PP-00088, rel. Min. MOREIRA ALVES.

    2- É necessário frisar que a não-cumulatividade das contribuições sociais é distinta da não-cumulatividade aplicada aos impostos. Assim, a não-cumulatividade das contribuições sociais é definida na lei.

    3- Isso tudo considerado, conclui-se pela regularidade da exigência de adicional da COFINS-Importação na forma do artigo 8º, § 21, da Lei Federal nº. 10.865/04, inexistindo ofensa aos princípios da legalidade e da não cumulatividade. Esse, inclusive, é o entendimento do Supremo Tribunal Federal em recursos julgados em repercussão geral: Temas 1 e 1.047.

    4- Não há que se falar em ofensa ao GATT, na medida que se trata de regulamento tarifário no âmbito do MERCOSUL, distinto da normação aplicável internamente. Orientação desta Corte Regional.

    5- Faz-se necessária a análise de direito intertemporal, consideradas as alterações promovidas pelas MP nº. 774/17 e 794/17. Após o início da vigência da MP nº. 794/17, o adicional é devido. A perda de eficácia da MP nº. 794/17, que também não foi convertida em lei não provoca repristinação da MP nº. 774/17, na medida que o Direito Brasileiro rechaça o efeito repristinatório tácito (artigo 2º, § 3º, da LINDB). Ou seja: o adicional continua devido mesmo após a perda de eficácia da MP nº. 794/17.

    6- Por fim, segundo entendimento majoritário desta Corte Regional, não há que se falar na incidência da anterioridade nonagesimal por ocasião da retomada do adicional pela MP nº. 794/17. Isso porque, tratando-se de restabelecimento de percentual, a noventena é inaplicável.

    7- Apelação desprovida.

    2. O acórdão recorrido consignou que o adicional de 1% à Cofins-Importação voltou a ser devido desde a vigência da Medida Provisória nº 794/17, tendo em vista que ela revogou a Medida Provisória nº 774/17, a qual, por sua vez, havia revogado a cobrança do referido adicional, instituído pelo § 21 do art. 8º da Lei nº 10.865/2004. De acordo com a decisão, a perda da vigência da MP nº 794/17 não restaura a MP nº 774/2017, em razão da vedação ao efeito repristinatório tácito. O acórdão recorrido também afastou a aplicação do princípio da anterioridade nonagesimal na retomada da cobrança do adicional.

    3. Nas razões do recurso extraordinário, a parte recorrente alega violação ao art. 62, da Constituição Federal, sob o argumento de impossibilidade de repristinação da norma que instituiu o adicional de 1% à Cofins-Importação. Sucessivamente, pugna pela observância da anterioridade nonagesimal a contar da publicação da MP nº 794/17 (eDoc 120).

    4. O recurso extraordinário foi admitido na origem (eDoc 130).

    5. É o relatório. Passo à manifestação.

    6. De início, ressalto que foram devidamente observados os requisitos de admissibilidade do presente recurso extraordinário. A matéria constitucional está devidamente prequestionada e a solução da causa prescinde de interpretação da legislação ordinária e revolvimento da matéria fático-probatória.

    7. A controvérsia consiste em definir se a revogação da Medida Provisória nº 774/2017 autoriza a retomada da exigibilidade do adicional de 1% da Cofins-Importação, diante da impossibilidade de repristinação do dispositivo instituidor da cobrança (art. 8º, § 21, da Lei 10.865/2004). Caso afirmada a possibilidade de retomada da cobrança, discute-se, ainda, se incide o princípio da anterioridade nonagesimal.

    8. Para a adequada delimitação do tema, cumpre recordar a sucessão normativa envolvida. A Medida Provisória nº 774/2017, publicada em 30.03.2017, revogou o § 21 do art. 8º da Lei 10.865/2004, com efeitos a partir de 01.07.2017. Antes de sua apreciação pelo Congresso Nacional, sobreveio a Medida Provisória nº 794/2017, publicada em 09.08.2017, que revogou a primeira. Nenhuma das duas medidas provisórias foi convertida em lei no prazo previsto no art. 62, § 3º, da Constituição Federal.

    9. A jurisprudência desta Corte sobre a matéria vem se formando de maneira progressiva, a partir de julgamentos proferidos no âmbito das Turmas, sem que o tema tenha sido, até o momento, submetido ao Plenário sob a sistemática da repercussão geral. A reconstituição desse percurso evidencia a evolução do entendimento e a dimensão da controvérsia.

    10. O primeiro marco relevante consistiu no reconhecimento de que a medida provisória não convertida em lei não revoga a legislação anterior, limitando-se a suspender temporariamente a sua eficácia, em razão de seu caráter transitório e precário. Rejeitada a medida provisória, de forma expressa ou tácita, restaura-se a eficácia da lei que estava suspensa, fenômeno que não se confunde com a repristinação. Nesse sentido:

    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. COFINS. ADICIONAL DE IMPORTAÇÃO. LEI 10.865/2004. REVOGAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA NÃO CONVERTIDA EM LEI. SUSPENSÃO TRANSITÓRIA DOS EFEITOS DA LEI REVOGADA. CARÁTER TRANSITÓRIO E PRECÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRECEDENTES. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE SOBRE O TEMA. DESNECESSIDADE DE CORRESPONDÊNCIA EXATA ENTRE OS PRECEDENTES E O CASO CONCRETO. CORRESPONDÊNCIA DE QUESTÕES JURÍDICAS EM DEBATE. JULGAMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. ART. 21, § 1º, DO RISTF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO.

    1. A medida provisória, enquanto não convertida em lei, não revoga lei anterior, apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face de seu caráter transitório e precário.

    2. O Relator pode decidir monocraticamente pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula desta Corte, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.

    3. Desnecessidade de correspondência exata entre os precedentes suscitados como jurisprudência dominante e o caso concreto dos autos. Suficiência da similaridade de temas jurídicos.

    4. Agravo regimental a que se nega provimento.”

    (RE 1.389.434 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 09.01.2023)

    11. Na sequência, surge o entendimento de que a retomada da cobrança decorrente da publicação da Medida Provisória nº 794/2017 dispensa a observância da noventena, uma vez que a perda de eficácia da medida provisória apenas restabelece a eficácia da legislação anteriormente vigente, sem instituição ou majoração de tributo. Confira-se os precedentes:

    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito tributário. Cofins-Importação. Alíquota adicional. Artigo 8º, § 21, da Lei 10.865/04. Medidas Provisórias nºs 774 e 794, de 2017. Revogação por decurso de prazo. Desnecessidade de nova lei para cobrança do adicional da Cofins-Importação. Princípio da anterioridade nonagesimal em relação à MP nº 774/17. Impossibilidade. Ausência do elemento surpresa.

    1. De acordo com a jurisprudência da Corte, a medida provisória paralisa os efeitos dos atos do poder público a ela anteriores ou com ela conflitantes, inibindo-os, transitoriamente, em seu conteúdo e eficácia. Sua não conversão em lei restaura a eficácia jurídica dos diplomas afetados pela superveniente edição do ato normativo provisório. A restauração de eficácia não se confunde com o instituto da repristinação, gerando efeitos desde a data de edição da medida provisória não convertida. Precedente: ADI nº 221/DF-MC.

    2. A perda da eficácia da MP nº 774/17, em razão de sua não apreciação pelo Congresso Nacional, revigorou o § 21 do art. 8º da Lei nº 10.865/04 e, assim, o adicional da Cofins-Importação nele previsto. O retorno da produção de efeitos desse dispositivo não se sujeita à anterioridade nonagesimal, em razão da ausência do elemento surpresa.

    3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”

    (RE 1.395.472 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 16.03.2023)

    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. COFINS-IMPORTAÇÃO. MAJORAÇÃO DA ALÍQUOTA EM UM PONTO PERCENTUAL. NÃO REVOGAÇÃO DAS DISPOSIÇÕES DA LEI N. 10.865/2004. EFICÁCIA SUSPENSA NA VIGÊNCIA DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS NS. 774/2017 E 794/2017. MEDIDAS PROVISÓRIAS NÃO CONVERTIDAS EM LEI. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. ALEGADA CONTRARIEDADE AO INC. II DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.”

    (RE 1.540.595 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 16/05/2025)

    12. Por ocasião do julgamento do RE 1.411.445 ED-AgR, sob relatoria do Min. Gilmar Mendes, a Segunda Turma reiterou que a medida provisória não convertida em lei apenas suspende a eficácia da lei anterior e registrou a ausência de majoração ou instituição de tributo apta a atrair a anterioridade. Nesse caso, no entanto, a noventena assegurada pelo Tribunal de origem foi mantida exclusivamente em observância à vedação da reformatio in pejus:

    “DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. COFINS - IMPORTAÇÃO. TEMA 1047/STF. MP Nº 774/2017, MP Nº 794/2017. VALIDADE DA MAJORAÇÃO, EM UM PONTO PERCENTUAL, DA ALÍQUOTA DA COFINS-IMPORTAÇÃO APÓS A MP Nº 774/2017. ANTERIORIDADE NONAGESIMAL GARANTIDA PELO TRIBUNAL A QUO. IMPOSSIBILIDADE DE REFORMATIO IN PEJUS. 1. Medida provisória não revoga lei anterior, apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico devido ao seu caráter transitório e precário. A revogação da medida provisória (expressa ou tacitamente) restaura a eficácia da primeira lei, que estava suspensa.

    2. Impossibilidade de afastar a anterioridade nonagesimal, pois configura violação ao princípio da non reformatio in pejus. Recurso parcialmente provido.

    3. Agravo parcialmente provido. Sem majoração de honorários, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem.”

    (RE 1.411.445 ED-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 04.04.2024)

    13. Esse percurso revela que a Corte tem convergido quanto à premissa de que a medida provisória não convertida em lei apenas suspende a eficácia da lei anterior e que os julgados têm afastado a noventena na retomada da cobrança. Paralelamente, as instâncias de origem continuam a proferir decisões em sentidos diversos, como revelam os acórdãos reformados nos precedentes mencionados e o próprio acórdão recorrido. Esse cenário exige que a questão seja submetida ao Plenário do STF para fins de uniformização da matéria mediante minuciosa análise da controvérsia.

    14. A submissão do tema ao Plenário justifica-se, em primeiro lugar, pela complexidade da questão constitucional. A controvérsia exige definir os efeitos, no tempo, da edição sucessiva de medidas provisórias não convertidas em lei, à luz do regime previsto no art. 62, §§ 3º e 11, da Constituição Federal, bem como a distinção entre revogação, suspensão de eficácia e restauração da legislação anterior. Exige, ainda, delimitar o alcance do art. 195, § 6º, da Constituição Federal, que condiciona a exigência das contribuições sociais ao decurso de noventa dias da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, para saber se o restabelecimento da eficácia de alíquota cuja aplicação estava suspensa equipara-se, para esse fim, à majoração de tributo. A sucessão normativa envolve, ademais, diferentes marcos temporais, como a produção de efeitos da Medida Provisória nº 774/2017 a partir de 01.07.2017, a publicação da Medida Provisória nº 794/2017 em 09.08.2017 e a perda de eficácia de ambas, o que torna especialmente sensível a definição do regime aplicável a cada período.

    15. Ilustra essa complexidade a circunstância de que, conforme transcrito nas razões recursais, a própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nos Pareceres PGFN/CAT nº 2107/2017 e nº 46/2018, concluiu pela necessidade de observância da anterioridade nonagesimal, de modo que o adicional somente poderia ser exigido a partir de 07.11.2017, e pela inexigibilidade da cobrança nos dias 07 e 08.12.2017, entendimento distinto daquele que veio a prevalecer em parte dos julgados desta Corte.

    16. Em segundo lugar, a controvérsia envolve direitos e valores constitucionais de especial relevância. De um lado, estão em jogo a segurança jurídica e a proteção da confiança do contribuinte, concretizadas na garantia da anterioridade nonagesimal, que visa a assegurar a previsibilidade da relação tributária e a impedir a surpresa decorrente do aumento súbito do encargo fiscal, bem como os limites constitucionais ao exercício da competência normativa do Poder Executivo por meio de medidas provisórias em matéria tributária. De outro lado, encontra-se o financiamento da seguridade social, ao qual se destina a Cofins-Importação, instituída com fundamento no art. 195, IV, da Constituição Federal.

    17. Em terceiro lugar, a decisão a ser proferida produzirá reflexos que transcendem o caso concreto. A definição da matéria repercutirá diretamente sobre a exigibilidade do adicional nos períodos controvertidos e, por consequência, sobre os pedidos de restituição e compensação formulados por importadores em todo o país. Além disso, a orientação a ser fixada servirá de parâmetro para o tratamento de situações análogas de edição sucessiva de medidas provisórias em matéria tributária, com impacto sobre a estabilidade das relações entre Fisco e contribuintes e sobre a previsibilidade das receitas destinadas à seguridade social.

    18. Por fim, a controvérsia ultrapassa os interesses subjetivos das partes, alcançando parcela expressiva dos contribuintes que realizaram importações no período. A multiplicidade de recursos sobre idêntica controvérsia constitucional evidencia a relevância jurídica, econômica e social da matéria. Desse modo, considerando a necessidade de atribuir racionalidade e uniformidade ao sistema de precedentes qualificados, impõe-se a submissão da matéria à sistemática da repercussão geral, a fim de que o Plenário fixe orientação definitiva e dotada de eficácia vinculante sobre a questão.

    19. Diante do exposto, nos termos do art. 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e do art. 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte.

    20. É a manifestação.