MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO GERAL:    

    O Senhor Ministro Edson Fachin (Presidente):

    1. Trata-se de recurso extraordinário admitido pela Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (TNU) contra acórdão que, em julgamento de recurso representativo de controvérsia, fixou a seguinte tese para o Tema nº 353: “o cálculo do salário-de-benefício das aposentadorias com fatos geradores entre 13/11/2019 (EC nº 103/2019) e 05/05/2022 (Lei nº 14.331/2022) é realizado sem a exigência de um divisor mínimo, não havendo vedação a um período básico de cálculo composto por contribuição única”. O acórdão está assim ementado (grifos no original):  

    “PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO NACIONAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 353. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. CÁLCULO DE APOSENTADORIAS COM FATOS GERADORES ENTRE A EC Nº 103/2019 E A LEI Nº 14.331/2022. SALÁRIODE-BENEFÍCIO. DIVISOR MÍNIMO. INAPLICABILIDADE. PERÍODO BÁSICO DE CÁLCULO INTEGRADO POR CONTRIBUIÇÃO ÚNICA. POSSIBILIDADE. INCIDENTE PROVIDO.

    1. Pedido de Uniformização Nacional, afetado como representativo de controvérsia (Tema 353), com a indicação da seguinte questão controvertida: definir se, para o cálculo da aposentadoria por idade, no interregno entre a EC nº 103/2019 e a Lei nº 14.331/2022, é possível, com base no art. 26, §6º, da EC nº 103/2019, apurar o salário-de-benefício com apenas uma única contribuição no período básico de cálculo, sem divisor mínimo.

    2. A existência de um divisor mínimo não pode ser considerada uma decorrência natural da necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. Sua aplicação apenas se justifica em razão da previsão legal.

    3. A partir de 13 de novembro de 2019, com o início da vigência da EC nº 103, houve alteração do critério de cálculo dos benefícios, passando a valer a sistemática prevista no art. 26 da Emenda Constitucional, sem qualquer previsão sobre divisor mínimo.

    4. O Constituinte derivado – por omissão ou por decisão – não previu um divisor mínimo, permitindo cálculos até mesmo com base em contribuição única. O INSS, administrativamente, aplicou essa orientação e concedeu benefícios de acordo com essa diretriz. Não houve, portanto, resistência administrativa ao cálculo do benefício com contribuição única.

    5. Impossibilidade de aplicar o divisor mínimo do sistema de cálculo anterior (§ 2º, do art. 3º, da Lei 9.876/99) aos benefícios concedidos de acordo com a sistemática inaugurada pela EC 103/2019.

    6. É verdade que, em razão dessa peculiaridade, pode ter ocorrido abusos. Ao identificá-los, o legislador, alterou a sistemática de cálculo e criou um novo divisor mínimo. Porém, somente a partir de 05/05/2022, com a vigência da Lei 14.331/2022, o novo divisor mínimo passa a ser aplicado.

    7. Qualquer aposentadoria com fato gerador entre a EC 103/19 e a Lei 14.331/22 deve ser calculada sem a incidência de divisor mínimo, podendo, inclusive, ter como base contribuição única.

    8. Tese: O cálculo do salário-de-benefício das aposentadorias com fatos geradores entre 13/11/2019 (EC nº 103/2019) e 05/05/2022 (Lei nº 14.331/2022) é realizado sem a exigência de um divisor mínimo, não havendo vedação a um período básico de cálculo composto por contribuição única.

    9. Pedido de Uniformização provido.”  

    2.  A questão diz respeito à interpretação do art. 26, § 6º, da Emenda Constitucional nº 103/2019. O caput desse dispositivo alterou a antiga regra de cálculo do salário de benefício para que este passasse a ser calculado sobre cem por cento do período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior, em substituição à regra anterior, que contabilizava apenas oitenta por cento de todo o período contributivo. O § 6º, porém, determinou que “poderão ser excluídas da média as contribuições que resultem em redução do valor do benefício, desde que mantido o tempo mínimo de contribuição exigido, vedada a utilização do tempo excluído para qualquer finalidade, inclusive para o acréscimo a que se referem os §§ 2º e 5º, para a averbação em outro regime previdenciário ou para a obtenção dos proventos de inatividade das atividades de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal”. Não se registrou, portanto, qualquer menção expressa à manutenção do chamado “divisor mínimo” das remunerações, também presente nas regras anteriores à EC nº 103/2019 (art. 3º, §2º da Lei nº 9.876/99), por meio do qual a soma dos salários de contribuição dentro do período básico de cálculo (PBC) seria dividido por um fator previamente determinado, de forma a impedir que a soma de poucas contribuições inflasse o benefício. Esse divisor mínimo só foi retomado formalmente no âmbito legislativo a partir da Lei nº 14.331/2022 e, atualmente, está fixado em 108 meses de contribuição.  

    3.  Considerando-se, portanto, a existência de um hiato normativo entre a edição da EC nº 103/2019 e da Lei nº 14.331/2022, formou-se dúvida a respeito da possibilidade – eventualmente aceita por decisões judiciais – de que todas as contribuições, menos uma (qual seja, a de maior valor) fossem desprezadas, calculando-se o salário de benefício a partir unicamente daquela – o que, evidentemente, propicia perceptível aumento do valor do benefício. Sob esse prisma, o critério de descarte de vinte por cento das menores contribuições, previsto na lei anterior, foi substituído pelo critério de descarte com base na vantagem real para formação da renda mensal, permitindo-se, assim, o que vem sendo chamado de “milagre da contribuição única”.  

    4.  Por outro lado, tal entendimento tem sido contrariado pela defesa da manutenção da sistemática do divisor mínimo, inobstante ausência de menção expressa a tal fator na EC nº 103/19. De acordo com esse entendimento, o fator mínimo estaria implicitamente autorizado, na redação do art. 26, § 6º, da EC nº 103/2019, pela referência à necessidade de manutenção do tempo mínimo de contribuição exigido; não haveria como respeitar tal condicionante se o cálculo fosse feito sobre a contribuição de um único mês. Além disso, o “milagre da contribuição única” provocaria contradição entre o caput e o § 6º do art. 26, pois, de um lado, teria havido ampliação da regra anterior para consideração de cem por cento dos salários de contribuição e, de outro, permissão para utilização de um único recolhimento. Por fim, o cálculo do salário de benefício com base em uma única contribuição mais elevada ofenderia a essência do sistema previdenciário ao criar flagrantes desproporcionalidades, tanto sob o aspecto da higidez financeira (na medida em que há desconsideração do montante recolhido ao longo do tempo de contribuição), quanto sob o prisma da isonomia (pois permite distinções injustificáveis entre segurados). Assim, a deficiência legislativa quanto à previsão expressa da manutenção do divisor mínimo seria suprida pela interpretação dos princípios constitucionais da equidade na forma de participação no custeio, da solidariedade e da igualdade – considerada, ainda, a impossibilidade de proteção a exercício abusivo de direito, consubstanciado, no caso, pela manipulação das regras previdenciárias para obtenção de benefício em valor indevido.   

    5.  Por maioria, prevaleceu na TNU entendimento segundo o qual “a existência de um divisor mínimo não pode ser considerada uma decorrência natural da necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. Sua aplicação apenas se justifica em razão da previsão legal. Inviável extraí-lo de uma base principiológica supostamente amparada no caráter contributivo do sistema. Não cabe ao Poder Judiciário construir fórmulas de cálculo não previstas em lei. Se o legislador não estabelece a aplicação de um divisor mínimo, é vedado ao juiz inserir esse novo elemento na fórmula de cálculo do salário-de-benefício” (doc. 18, fl. 8). Consignou o acórdão, ainda, que o próprio INSS, na via administrativa, passou a calcular os benefícios dessa forma, até a entrada em vigor da Lei nº 14.331/2022.  

    6. O recurso extraordinário, interposto pelo INSS, dá por violados os arts. 26, § 6º, da EC nº103/2019, e os arts. 194, V, e 201, da Constituição, porque equivocada a conclusão segundo a qual a EC nº 103/2019 teria afastado a incidência do divisor mínimo previsto no art. 3º, § 2º, da Lei nº 9.876/1999, considerando-se a absoluta necessidade de manutenção deste para efetivação dos princípios da contributividade, da equidade no custeio e do equilíbrio financeiro e atuarial do regime geral de previdência social. A Reforma da Previdência de 2019 teve como foco, justamente, “a necessidade de atenção ao equilíbrio financeiro e atuarial do Regime Geral da Previdência Social (art. 201 da CF/1988), princípio fundamental para a sua sustentabilidade e justiça intergeracional” (doc. 31, fl. 12), do que se extrai a necessidade incontornável de fomento de alguma proporcionalidade entre recolhimentos e benefícios, sendo irrazoável qualquer interpretação alheia à efetivação dessa medida. Assim, deve-se afastar a tese de que o art. 3º, § 2º, da Lei nº 9876/1999 não foi recepcionado pela EC nº 103/2019, porque esse critério nenhuma relação possuía com a antiga determinação de cálculo com base em oitenta por cento dos salários de contribuição (regra que, de fato, foi alterada pelo caput do art. 26 da EC nº 103/2019), mas com a imposição do marco temporal inicial do próprio período contributivo em julho de 1994, imposto para evitar distorções inflacionárias. Uma vez que tal marco poderia reduzir demasiadamente o número de contribuições contabilizadas, o divisor mínimo tinha por função equalizar o cálculo, evitando que este, ao contar pequena parcela das contribuições, se descolasse dos reais recolhimentos do segurado ao longo dos anos. Essa preocupação não apenas permanece a mesma como, na verdade, ter-se-ia avolumado com a tese do “milagre da contribuição única”, a indicar a imperiosidade de manutenção do divisor, com base na interpretação dos princípios do sistema. A Lei nº 14.331/2022, nesse contexto, não teria sido editada para suprir lacuna normativa, mas para alterar as regras do divisor, de modo a afastar injustiças decorrentes da regra original (fixada em sessenta por cento do período entre julho de 1994 e a data de início do benefício), porque, passados muitos anos desde aquele marco, o divisor acabava crescendo desproporcionalmente – com o que substituído por um número fixo de 108 meses, equivalentes a sessenta por cento dos 180 meses mínimos exigidos de contribuição exigidos para aposentadoria voluntária.  

    7.  Em 13 de outubro de 2026, o INSS apresentou memorais que pede o reconhecimento da repercussão geral da matéria e a suspensão nacional dos processos que tratem da mesma controvérsia, com fundamento no art. 1.035, § 5º, do CPC.

    8.  É o relatório. Passo à manifestação. 

    9. Entendo presente, no caso, questão relevante que ultrapassa os interesses subjetivos do processo (art. 1.035, § 1º, do CPC). Do ponto de vista jurídico, trata-se de controvérsia relacionada ao estabelecimento da interpretação de dispositivo veiculado em Emenda Constitucional editada para promover importantes reformas no sistema previdenciário – alegando o INSS, em suas razões recursais, a necessidade de estabelecimento de interpretação do art. 26, § 6º, que guarde consonância sistêmica com o caput do mesmo artigo e, principalmente, com princípios constitucionais próprios do sistema previdenciário e que teriam servido de vetor para a reforma legislativa, mormente quanto à necessidade de restauração do equilíbrio financeiro e atuarial do regime geral.  

    10.  Dada essa premissa jurídica, tem-se que, dos pontos de vista social e econômico, o tema é potencialmente aplicável a pedidos de aposentadoria analisados entre 13.11.2019 e 05.05.2022. Conquanto se tenha, portanto, discussão delimitada por recorte temporal estanque, os efeitos prospectivos de possíveis pretensões revisionais – como a que motivou a propositura da presente ação – são amplos, uma vez sopesados os fatos de que o tema é potencialmente aplicável a uma larga escala de pedidos de aposentadoria oferecidos nesse período, contando-se às dezenas de milhares o número de novos benefícios registrados mensalmente pelo regime geral. Trata-se, assim, de hipótese em que, inobstante haja limitação temporal da controvérsia, a aplicação da sistemática da repercussão geral encontra validação em termos de racionalização do serviço judiciário, à perspectiva da massificação pulverizada de demandas individuais.  

    11.  Em resumo, a questão transcende os limites subjetivos da causa, porque o tema se destaca sob a ótica constitucional, especialmente em razão da necessidade de se conferir, no contexto dos autos, a devida interpretação ao art. 26, § 6º, da EC nº 103/2019, em face do pleito de interpretação sistêmica e principiológica do regime previdenciário.  

    12.  Configura-se, assim, a relevância da matéria sob as perspectivas econômica, política, social e jurídica (artigo 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil), bem como a transcendência da questão cuja repercussão geral ora se submete ao escrutínio desta Suprema Corte. Nesse sentido, tenho que a controvérsia constitucional em apreço ultrapassa os interesses das partes, avultando-se relevante do ponto de vista econômico, político, social e jurídico.  

    13. Diante do exposto, nos termos do artigo 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e artigo 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pelo reconhecimento da repercussão geral da questão suscitada e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte.

    14.  Da mesma forma, entendo presentes os requisitos previstos no art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil e determino a suspensão do processamento de todos os processos, individuais ou coletivos, que versem sobre a controvérsia delimitada no Tema nº 353 da TNU e que tramitem em todo o território nacional. A medida justifica-se pela elevada multiplicidade de feitos sobre o tema, em especial no âmbito dos Juizados Especiais Federais, e pela necessidade de evitar decisões conflitantes e a prática de atos processuais e recursais que se tornariam desnecessários ou incompatíveis com o precedente a ser fixado por esta Corte.

    15.  Após o encerramento do julgamento de admissibilidade da repercussão geral no Plenário Virtual e havendo maioria para determinação de suspensão nacional, comunique-se a presente decisão à Turma Nacional de Uniformização, às Turmas Recursais e aos Tribunais Regionais Federais. 

    16.  É a manifestação.