RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. EXECUÇÃO FISCAL. CONSTITUIÇÃO E INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA DOS CRÉDITOS REFERENTES A BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS OU ASSISTENCIAIS PAGOS INDEVIDAMENTE OU ALÉM DO DEVIDO A SEGURADO OU TERCEIRO. LEI 8.213/1991 COM REDAÇÃO DADA PELAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 780/2017 E 871/2019 E RESPECTIVAS LEIS DE CONVERSÃO. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO NOS QUAIS CONSTAM CRÉDITOS CONSTITUÍDOS POR PROCEDIMENTOS INICIADOS ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DAS LEIS MODIFICADORAS. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROVÉRSIA SOBRE A NÃO FIXAÇÃO DE TESE ESPECÍFICA DE IMPRESCRITIBILIDADE PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUANDO O DANO AO ERÁRIO DECORRER DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA OU ILÍCITOS PENAIS. ARTIGO 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RAZÕES SUFICIENTES PARA A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283 DO STF. MANIFESTAÇÃO PELA INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.

    MANIFESTAÇÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial 1.852.691, sob a sistemática dos recursos especiais repetitivos (Tema 1.064 do STJ), que assentou:

    “RECURSO INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DO CPC/2015. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 3. RECURSO REPETITIVO. TEMA CORRELATO AO TEMA N. 598 CONSTANTE DO REPETITIVO RESP. N. 1.350.804-PR. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO FINANCEIRO E PREVIDENCIÁRIO. DISCUSSÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE DE INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO INDEVIDAMENTE RECEBIDO, QUALIFICADO COMO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. APLICABILIDADE DOS §§3º E 4º, DO ART. 115, DA LEI N. 8.213/91, COM A REDAÇÃO DADA PELA MEDIDA PROVISÓRIA N. 780/2017 (LEI N. 13.494/2017) E MEDIDA PROVISÓRIA N. 871/2019 (LEI N. 13.846/2019) AOS PROCESSOS EM CURSO DONDE CONSTAM CRÉDITOS CONSTITUÍDOS ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DAS REFERIDAS LEIS. IMPOSSIBILIDADE.

    1. O presente repetitivo Tema/Repetitivo n. 1064 é um desdobramento do Tema/Repetitivo n. 598, onde foi submetida a julgamento no âmbito do REsp. n. 1.350.804-PR (Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 12.06.2013) a ‘Questão referente à possibilidade de inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário indevidamente recebido, qualificado como enriquecimento ilícito’. Naquela ocasião foi definido que a inscrição em dívida ativa de valor decorrente de ilícito extracontratual deve ser fundamentada em dispositivo legal específico que a autorize expressamente, o que impossibilitava a inscrição em dívida ativa de valor indevidamente recebido, a título de benefício previdenciário do INSS, pois não havia lei específica que assim o dispusesse. Essa lacuna de lei tornava ilegal o art. 154, §4º, II, do Decreto n. 3.048/99 que determinava a inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário pago indevidamente, já que não dispunha de amparo legal.

    2. Pode-se colher da ratio decidendi do repetitivo REsp. n. 1.350.804-PR três requisitos prévios à inscrição em dívida ativa: 1º) a presença de lei autorizativa para a apuração administrativa (constituição); 2º) a oportunização de contraditório prévio nessa apuração; e 3º) a presença de lei autorizativa para a inscrição do débito em dívida ativa.

    3. Após o advento da Medida Provisória n. 780/2017 (convertida na Lei n. 13.494/2017) a que se sucedeu a Medida Provisória n. 871/2019 (convertida na Lei n. 13.846/2019), que alteraram e adicionaram os §§ 3º, 4º e 5º ao art. 115, da Lei n. 8.213/91, foi determinada a inscrição em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal - PGF dos créditos constituídos pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em decorrência de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, inclusive para terceiro beneficiado que sabia ou deveria saber da origem do benefício pago indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação.

    4. Considerando-se as razões de decidir do repetitivo REsp. n. 1.350.804-PR, as alterações legais não podem retroagir para alcançar créditos constituídos (lançados) antes de sua vigência, indiferente, portanto, que a inscrição em dívida ativa tenha sido feita depois da vigência das respectivas alterações legislativas. O processo administrativo que enseja a constituição do crédito (lançamento) há que ter início (notificação para defesa) e término (lançamento) dentro da vigência das leis novas para que a inscrição em dívida ativa seja válida. Precedentes: REsp. n. 1.793.584/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 02.04.2019; AREsp n. 1.669.577/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 04.08.2020; AREsp. n. 1.570.630 / SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 12.11.2019; REsp. n. 1.826.472 / PE, Segunda Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 15.10.2019; AREsp. n. 1.521.461 / RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 03.10.2019; REsp. n. 1.776.760 / SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 23.04.2019; AREsp n. 1.432.591/RJ, decisão monocrática, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 21.2.2019; REsp. n. 1.772.921/SC, Decisão monocrática, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 18.2.2019.

    5. Desta forma, propõe-se as seguintes teses:

    5.1. ‘As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 780, de 2017, convertida na Lei n. 13.494/2017 (antes de 22.05.2017) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis’; e

    5.2. ‘As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido contra os terceiros beneficiados que sabiam ou deveriam saber da origem dos benefícios pagos indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação, constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 871, de 2019, convertida na Lei nº 13.846/2019 (antes de 18.01.2019) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis’.

    6. Recurso especial não provido.” (Doc. 108)

    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 127).

    Nas razões do apelo extremo, o INSS sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, LIV, LV e LXXVIII, e 37, § 5º, da Constituição Federal (Doc. 132). Alega que a questão possui repercussão geral sob o ponto de vista (i) jurídico, pois a “tese fixada no Tema Repetitivo nº 1064 pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça tem efeitos de abrangência nacional”; (ii) econômico, visto que “segundo levantamento da Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria-Geral Federal (...), o julgamento do Tema Repetitivo nº 1064 afeta, ao menos, 5.187 (cinco mil cento e oitenta e sete) processos judiciais que veiculam a cobrança de R$ 520.108.530,29 (quinhentos e vinte milhões, cento e oito mil, quinhentos e trinta reais e vinte e nove centavos), em valores não corrigidos (em valores corrigidos, estima-se que a importância supere R$ 1 bilhão)”; (iii) político, ante as “dificuldades administrativas intransponíveis à recuperação de valores pagos indevidamente pelo INSS, tanto em relação à autarquia previdenciária (que teria que começar, do zero, uma quantidade descomedida de processos administrativos) quanto em relação à Procuradoria Geral Federal (que teria que analisar, novamente, a legalidade desta quantidade desmesurada créditos constituídos, para fins de inscrição em dívida ativa e execução fiscal)”; (iv) social, porquanto a “consequência óbvia é o aumento do volume de demandas administrativas no INSS e, por conseguinte, o potencial represamento de análises de pedidos de benefício”. Ressalta, ainda sob o ponto de vista social, que a “previsão expressa na Constituição Federal do direito à previdência social como direito social (art. 6º) e do sistema de Previdência como componente da Ordem Social (Título VIII, Capítulo II, Seção III) já implica, por si só, existência do requisito da repercussão social nos recursos extraordinários interpostos pelo INSS”.

    Quanto ao mérito, assevera que “ao contrário do que foi sustentado pelo acórdão recorrido, mesmo antes da alteração do art. 115, com a introdução dos §§4º (pela MP nº 780/2017, posteriormente convertida na Lei nº 13.494/2017) e 5º (pela MP nº 871/2019, posteriormente convertida na Lei nº 13.846/2019): (1) havia lei autorizativa para a apuração administrativa; e (2) o INSS, nessa apuração, oportunizava a ampla participação do interessado na plena realização de sua defesa e exercício do contraditório”. Afirma que “as duas premissas utilizadas pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça para decretar a nulidade dos procedimentos administrativos de apuração de crédito levados a cabo pelo INSS não se justificam, o que implica numa frontal e direta violação ao art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição”.

    Pondera que, “ao consagrar a irretroatividade da MP nº 780/2017 (convertida na Lei nº 13.494/2017), que disciplinou, tão somente, a inscrição em dívida ativa dos débitos decorrentes de concessão irregular ou pagamento indevido de benefício previdenciário, o acórdão recorrido foi além da anulação do ato regulamentado pela lei nova para incidir sobre atos administrativos por ela não regidos e praticados em concordância com a legislação vigente à época dos fatos e em observância aos princípios do devido processo legal, ampla defesa e contraditório na via administrativa”.

    Argui que “a indevida determinação de refazimento de atos e procedimentos administrativos hígidos – que serão refeitos do mesmo modo como originalmente confeccionados – impactará negativamente o próprio sistema de apuração e constituição destes créditos que, repita-se, é e sempre foi realizado de acordo com os parâmetros previstos na lei”. Assim, aduz “violação dos princípios constitucionais da razoável duração do processo (art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição) e da proporcionalidade, considerando que a necessidade de recompor atos e procedimentos legítimos (sob o ponto de vista constitucional) e legais (sob o ponto de vista da legislação)”.

    Destaca a necessidade de serem “preservados os atos até então praticados sobretudo pelo INSS, nos procedimentos administrativos de apuração e constituição do crédito, visando que o acórdão proferido pela Primeira Seção do STJ não consolide a alternativa mais gravosa para o tratamento do tema, em descompasso com o princípio da vedação do excesso, corolário da proporcionalidade”. Quanto aos créditos públicos inscritos e ainda não ajuizados, bem como aqueles em fase de cobrança administrativa ainda não objeto de inscrição, entende que “em observância ao disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição e ao princípio da proporcionalidade (e seus corolários), [...] deve ser reconhecida a validade dos processos administrativos de apuração de créditos levados a cabo pelo INSS, haja vista que estes não seriam alcançados pela suposta ausência de previsão normativa expressa apontada pelo STJ no precedente qualificado”.

    No que concerne aos prazos prescricionais aplicáveis, alude aos Temas 666 e 897 da Repercussão Geral e argumenta que “a disposição genérica ‘obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis’ contida na tese do Tema Repetitivo nº 1064, sem fazer qualquer distinção entre a pretensão de ressarcimento por ato ilícito comum e a pretensão de ressarcimento oriunda de ato de improbidade ou de crime, não se coaduna ao estabelecido no art. 37, § 5º, da Constituição”, diz que “a pretensão de ressarcimento ao erário prevista no art. 115 da Lei nº 8.213/1991 – isto é, ressarcimento decorrente de concessão ou pagamento indevido de benefício previdenciário – pode decorrer de ilícitos tipificados como atos de improbidade administrativa ou ilícito penal”, de modo que “o acórdão recorrido, ao fixar a tese no Tema Repetitivo nº 1064, deveria ter feito a ressalva expressa quanto à imprescritibilidade da pretensão de reposição ao erário nesses casos”.

    Por fim, requer a atribuição de efeito suspensivo ao recurso extraordinário, para restabelecer o “sobrestamento de todos os processos, individuais ou coletivos, em qualquer fase e em todo o território nacional, que tratam da matéria em discussão”.

    As partes recorridas deixaram fluir in albis o prazo para contrarrazões (Doc. 138 e 139).

    O Vice-Presidente do Superior Tribunal de Justiça proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso, selecionando-o como representativo da controvérsia, nos termos seguintes:

    “Por meio de ofício encaminhado a todos os tribunais, o Supremo Tribunal Federal recomendou que, nos feitos representativos de controvérsia, ainda que se vislumbre questão infraconstitucional, o recurso extraordinário seja admitido de forma a permitir o pronunciamento da Suprema Corte sobre a existência, ou não, de matéria constitucional no caso e, eventualmente, de repercussão geral.

    Assim, diante da relevância da matéria debatida e considerando que o aresto recorrido foi proferido sob o rito dos arts. 1.036 e seguintes do Código de Processo Civil, entende-se ser o caso de remessa do apelo extremo ao Pretório Excelso, na qualidade de representativo de controvérsia.

    Entretanto, quanto ao pleito de manutenção da suspensão de todos os processos pendentes que versem acerca da matéria delimitada, tem-se que as questões de índole infraconstitucional foram devidamente dirimidas no âmbito deste Superior Tribunal de Justiça, razão pela qual deve incidir a regra, aliás invocada pelo recorrente ao lembrar o art. 1.037, II, do Código de Processo Civil, no sentido de ser competência do relator no tribunal de destino, no caso o Supremo Tribunal Federal, a análise da referida pretensão.

    Diante do exposto, com fulcro no art. 1.036, § 1º, do Código de Processo Civil, admite-se o presente recurso extraordinário. Remetam-se os autos ao Supremo Tribunal Federal.” (Doc. 141, p. 5-6, grifei)

    É o relatório. Passo a me manifestar.

    Ab initio, cumpre delimitar a questão controvertida nos autos, qual seja: nulidade dos procedimentos de constituição e de inscrição em dívida ativa, dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido constituídos por processos administrativos iniciados antes da vigência das Medidas Provisórias 780/2017 e 871/2019, conforme o caso.

    Importa observar que o presente recurso foi indicado como representativo da controvérsia pelo Tribunal de origem, nos termos do artigo 1.036 do Código de Processo Civil, inserindo-se no contexto da regra prevista do artigo 326-A do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, incluído pela Emenda Regimental 54/2020.

    A temática em análise revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista a multiplicidade de recursos sobre essa específica questão jurídica, como se verifica da argumentação da parte recorrente, que relata haver ao menos 5.187 processos sobre o tema. Desse modo, entendo ser indispensável atribuir racionalidade ao sistema de precedentes qualificados, a fim de assegurar o relevante papel deste Supremo Tribunal como Corte Constitucional e prevenir tanto o recebimento de novos recursos extraordinários como a prolação desnecessária de múltiplas decisões sobre idêntica controvérsia.

    In casu, o Instituto Nacional do Seguro Social ajuizou execução fiscal para ressarcimento de valores relativos a benefício previdenciário concedido indevidamente. O juízo de primeiro grau extinguiu a execução por sua inadequação. Consignou a “ausência de certeza e liquidez do crédito”, entendendo necessário o “manejo da competente ação condenatória para a formação do título executivo” (Doc. 7). Do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (Doc. 14 e 18), que negou provimento à apelação, a autarquia interpôs recurso especial, julgado no Superior Tribunal de Justiça pelo rito dos recursos especiais repetitivos.

    No entanto, verifico que a controvérsia foi solucionada por aquela Corte Superior unicamente mediante a interpretação da legislação infraconstitucional, não havendo questão constitucional a ser submetida ao crivo do Supremo Tribunal Federal. Por oportuno, transcrevo trecho do voto condutor do acórdão recorrido, in verbis:

    “O presente repetitivo Tema/Repetitivo n. 1064 é um desdobramento do Tema/Repetitivo n. 598, onde foi submetida a julgamento no âmbito do REsp. n. 1.350.804-PR (Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 12.06.2013) a ‘Questão referente à possibilidade de inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário indevidamente recebido, qualificado como enriquecimento ilícito’. (...) Assim o trecho correspondente constante de meu voto na qualidade de relator daquele feito (REsp. n. 1.350.804-PR):

    Não há na lei própria do INSS (Lei n. 8.213/91) dispositivo legal semelhante ao disposto no parágrafo único do art. 47, da Lei n. 8.112/90. Sendo assim, o art. 154, §4º, II, do Decreto n. 3.048/99 que determina a inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário pago indevidamente não encontra amparo legal. Transcrevo texto do Decreto e grifo aquele que extrapola a lei em vigor:

    (...)

    Isto significa que recebido o valor a maior pelo beneficiário, a forma prevista em lei para o INSS reavê-lo se dá através de desconto do mesmo benefício a ser pago em períodos posteriores e, nos casos de dolo, fraude ou má-fé, a lei prevê a restituição de uma só vez (descontando-se do benefício) ou mediante acordo de parcelamento.

    Na impossibilidade da realização de tais descontos, seja porque o beneficiário deixou de sê-lo (suspensão ou cessação), seja porque seu benefício é insuficiente para a realização da restituição de uma só vez, seja porque a pessoa que recebeu os valores o fez indevidamente jamais tendo sido a real beneficiária, a lei não prevê a inscrição em dívida ativa para tal. Nessas situações, à míngua de lei específica que determine a inscrição em dívida ativa, o caminho é a ação de cobrança por enriquecimento ilícito para apuração da responsabilidade civil.

    Vê-se, portanto, que os benefícios previdenciários indevidamente recebidos, qualificados como enriquecimento ilícito, não se enquadram no conceito de crédito tributário ou não tributário previsto no art. 39, §2º, da Lei n. 4.320/64 e tampouco permitem sua inscrição em dívida ativa. Desta forma, torna-se imperativo que seu ressarcimento seja precedido de processo judicial para o reconhecimento judicial do direito do INSS à repetição e no qual sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa ao acusado, ficando a ação executiva reservada para uma fase posterior.

    (...) Podemos colher, portanto, da ratio decidendi daquele julgado três requisitos prévios à inscrição em dívida ativa: 1º) a presença de lei autorizativa para a apuração administrativa (constituição); 2º) a oportunização de contraditório prévio nessa apuração; e 3º) a presença de lei autorizativa para a inscrição do débito em dívida ativa.

    Decerto, o que aqui se pretende averiguar agora é exatamente a mesma questão já examinada no Tema/Repetitivo n. 598, só que após o advento da Medida Provisória n. 780/2017 (convertida na Lei n. 13.494/2017) a que se sucedeu a Medida Provisória n. 871/2019 (convertida na Lei n. 13.846/2019), que alteraram e adicionaram os §§ 3º, 4º e 5º ao art. 115, da Lei n. 8.213/91 (...)

    (...)

    Antes de adentrar ao exame da matéria, é preciso entender que há dois atos administrativos em jogo. O primeiro é o ato, digo, a sequência de atos (processo) que culmina no ato final de constituição do crédito (notificação/lançamento). Já o segundo é o ato de inscrição em dívida ativa propriamente dito que se dá após a constatação do vencimento do crédito previamente constituído. Enquanto o primeiro ato administrativo encontra amparo na norma geral dos arts. 52 e 53, da Lei n. 4.320/64 (...), o segundo ato está respaldado pelo art. 39, caput, e §1º, da Lei n. 4.320/64 (...).

    (...) Aqui temos que o primeiro ato é praticado pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e o segundo pela Procuradoria-Geral Federal - PGF. O que é importante observar é que ambos precisam de lei autorizativa e possuem conteúdos distintos, enquanto um constitui materialmente um crédito (lançamento), o outro olha para o passado controlando a legalidade do ato/procedimento anterior (art. 2º, §3º, da Lei n. 6.830/80) e, confirmando essa legalidade, lhe atribui exequibilidade ao constituir um título executivo extrajudicial (certidão de dívida ativa).

    Pois bem, partindo para o caso concreto, o que temos aqui é uma situação em que antes do advento das alterações legislativas efetuadas pela Medida Provisória nº 780, de 2017 e pela Medida Provisória nº 871, de 2019, nenhum dos dois atos administrativos (ato/procedimento de lançamento e ato de inscrição em dívida ativa) tinha amparo legal. Assim foi decidido no repetitivo REsp. n. 1.350.804-PR, de minha relatoria. Desse modo, somente são válidos os créditos referentes a notificações / intimações efetuadas depois da vigência das referidas medidas provisórias. Dito de outro modo, somente são válidos os créditos constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados depois da vigência da Medida Provisória nº 780, de 2017 e da Medida Provisória nº 871, de 2019, para cada caso, respectivamente. (...) Mantém-se, assim, a ratio decidendi do REsp. n. 1.350.804-PR.

    (...)

    Aqui nem se diga, como sustenta o INSS, que as mencionadas leis posteriores ao ato de inscrição em dívida ativa convalidariam esse ato administrativo, por força do art. 55, da Lei n. 9.784/99, e deveriam ser levadas em consideração nos processos correspondentes na condição de fato novo. Assim a letra do artigo de lei invocado:

    (...)

    Data vênia, com a mera transcrição da lei invocada fica bastante claro que o argumento não se sustenta. Primeiro porque o argumento olvida que há vício carreado para o ato de inscrição em dívida ativa proveniente da nulidade do ato anterior de constituição mesma do crédito no lançamento que não era possível de ser feito sem lei autorizativa. Não há como convalidar a inscrição se o ato que examina não pode ser convalidado. Segundo porque a tal convalidação do ato de inscrição em dívida ativa causaria evidentemente prejuízo a terceiros, incluindo-se nessa condição tanto os beneficiários diretos do pagamento (§3º, do art. 115, da Lei n. 8.213/91) quanto aqueles que se beneficiaram indiretamente (§4º, do art. 115, da Lei n. 8.213/91), o que afasta a aplicação do art. 55, da Lei n. 9.784/99, por sua exceção. Terceiro porque a convalidação apenas se apresenta como solução possível para defeitos sanáveis. Ora, considerando todos os cinco elementos do ato administrativo (competência, objeto, forma, motivo e finalidade) o vício de que padece a inscrição em dívida ativa efetuada sem lei autorizativa é vício quanto ao próprio objeto do ato administrativo de inscrição em dívida ativa (o objeto não era permitido). (...)

    (...)

    Sendo assim, o caso sob exame não é de convalidação (art. 55, da Lei n. 9.784/99), mas de irretroatividade da lei (segurança jurídica mesmo), até porque, à míngua de autorização legal para a constituição (lançamento) e para a inscrição, o vício dos atos não é meramente de incompetência, mas de nulidade absoluta quanto ao próprio objeto (são incabíveis a própria constituição do crédito e, por consequência, a inscrição em dívida ativa). (...)

    (...)

    Em todos os casos restou bastante claro que as inovações legislativas não têm aplicação para os créditos constituídos (lançados) antes de sua vigência, indiferente, portanto, que a inscrição em dívida ativa tenha sido feita depois da vigência das respectivas alterações legislativas. O processo administrativo que enseja a constituição do crédito (lançamento) há que ter início (notificação para defesa) e término (lançamento) dentro da vigência das leis novas para que a inscrição em dívida ativa seja válida.” (Doc. 109, p. 7-18, grifei)

    Assim, concluir diversamente do acórdão recorrido quanto à nulidade dos procedimentos de apuração e de inscrição em dívida ativa de créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido, constituídos por processos administrativos iniciados antes das leis autorizadoras, bem como a consequente necessidade de seu refazimento, demandaria a interpretação da legislação infraconstitucional (Medidas Provisórias 780/2017 e 871/2019 e Leis 4.320/1964, 8.213/1991, 9.784/1999, 13.494/2017 e 13.846/2019). Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:

    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. NULIDADE DE CDA. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.312.700-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 19/5/2021, grifei)

    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CDA. EXIGIBILIDADE. NULIDADE. CARÁTER INFRACONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA. SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. 1. Nos termos da jurisprudência da Corte, não há repercussão constitucional imediata da controvérsia sobre a exigibilidade de Certidão da Dívida Ativa. Incidência da Súmula 279/STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 801.622-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 12/2/2016, grifei)

    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. 1) AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 93, INC. IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 2) NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO E DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 749.119-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 28/10/2013, grifei)

    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tributário. Certidão de dívida ativa. CDA. Alegada existência de nulidade. Requisitos. Apontada ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da CF/88. Infraconstitucional. Necessidade de reexame dos fatos e das provas. Súmula nº 279/STF. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. O exame da controvérsia relativa à nulidade e aos requisitos da certidão de dívida ativa que fundamenta a execução fiscal pressupõe a análise da questão à luz legislação infraconstitucional aplicável, bem como o reexame das provas e dos documentos constantes nos autos, o que impede o conhecimento do recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Não se aplica ao caso dos autos a majoração dos honorários prevista no art. 85, § 11, do novo Código de Processo Civil, uma vez que não houve o arbitramento de honorários sucumbenciais pela Corte de origem.” (ARE 1.066.976-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017, grifei)

    Demais disso, no que se refere à discussão sobre o prazo prescricional, o acórdão recorrido negou provimento aos embargos de declaração da autarquia, nos seguintes termos:

    “Já a expressão ‘obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis’, utilizada ao final de cada uma das teses aprovadas em repetitivo, possui, de forma proposital, conteúdo genérico pois, dada a essência normativa geral das teses julgadas em recursos repetitivos, não é possível nelas fazer discriminar uma a uma todas as situações hipotéticas da vida. Com efeito, há multifárias possibilidades de constituição de créditos não tributários, cada qual podendo ser submetida a prazo prescricional distinto ou mesmo sem prazo prescricional (de lege lata, lege ferenda, ou decadencial). Os prazos aplicáveis (ou inaplicáveis, no caso de haver imprescritibilidade) deverão ser discutidos em veículo próprio e no tempo oportuno com a devida maturação, não sendo objeto do presente repetitivo e não podendo ser invocados aqui via aclaratórios em razão de indevida inovação recursal que levaria à transformação do Tribunal em mero órgão de consulta da embargante, o que é vedado, ainda que em sede de recurso repetitivo.” (Doc. 127, p. 6-7, grifei)

    Por sua vez, nas razões do recurso extraordinário, a parte recorrente limitou-se a argumentar ofensa ao artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, por entender que, na fixação da tese pelo Tribunal da Cidadania, deveria ser “expressamente reconhecida a imprescritibilidade das pretensões de ressarcimento decorrentes de concessão ou pagamento indevido de benefício previdenciário, quando também configurarem ato de improbidade administrativa ou ilícito penal” (Doc. 132, p. 25).

    Assim, verifico que o recorrente deixou de atacar as razões que, por si só, são suficientes para a manutenção da decisão impugnada. Incide, na espécie, o enunciado da Súmula 283 do STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”.

    Destarte, para fins da repercussão geral, proponho a seguinte tese:

    “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à validade da constituição e inscrição em dívida ativa de créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido, constituídos por processos administrativos iniciados antes da vigência da Medida Provisória 780/2017, convertida na Lei 13.494/2017, e da Medida Provisória 871/2019, convertida na Lei 13.846/2019, bem como a discussão sobre a necessidade de seu refazimento.”

    Ex positis, nos termos do artigo 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e artigo 324, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL da matéria com a aplicação dos efeitos da AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL da questão suscitada e submeto a matéria à apreciação dos demais Ministros da Corte.

    Brasília, 9 de junho de 2022.

Ministro LUIZ FUX

Presidente

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