RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. SEGURO-DESEMPREGO. PESCADOR PROFISSIONAL ARTESANAL. DEFESO DA LAGOSTA COM DURAÇÃO DE SEIS MESES. BENEFÍCIO LIMITADO A CINCO MESES. LEIS 10.779/2003 E 13.134/2015. INSTRUÇÃO NORMATIVA 206/2008 DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA À CONSTITUIÇÃO QUE, SE EXISTENTE, SERIA MERAMENTE REFLEXA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.

    MANIFESTAÇÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu o recurso extraordinário interposto por Antônio Genesio da Silva Oliveira, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Primeira Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Ceará que assentou:

    “RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SEGURO-DEFESO. PAGAMENTO DE SEXTA PARCELA. IMPOSSIBILIDADE LEGAL. RECURSO IMPROVIDO.” (Doc. 8, p. 1)

    Não foram opostos embargos de declaração.

    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta a preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, III, d, 7º, II, 201, III, 203, V, e 225 da Constituição Federal (Doc. 9). Em relação à repercussão geral, alega que “a matéria constitucional debatida nos presentes autos atende o disposto no art. 1.035 do NCPC”, pois “transcende o interesse subjetivo das partes na solução da questão”. Aduz haver relevância sob os pontos de vista jurídico, político e econômico, porquanto “toda questão envolvendo Direito [ao] Seguro-desemprego do Pescador Artesanal, como é o caso dos autos, guarda uma repercussão geral, por uma das partes ser uma autarquia, sendo ela Instituto Nacional do Seguro Social”.

    Quanto ao mérito, afirma que “o que vem ocorrendo na prática é que os segurados especiais, pescadores da lagosta, são proibidos de realizar a atividade de pesca dentro do período dos 6 (seis) meses, no entanto recebem o benefício apenas durante 5 (cinco) meses, permanecendo 1 (um) mês sem receber o benefício e, ainda, impossibilitados de exercer sua função habitual de sustento, a pesca”. Reforça que, “caso o pescador contrarie a Instrução Normativa do IBAMA, e volte a pescar no mês que não recebeu o benefício poderá sofrer sérias consequências, como pena de detenção de um a três anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente, segundo a lei de crimes ambientais, nº 9.605”.

    Pondera ser necessário “realizar interpretação literal e teleológica do art. 7º da CF, do art. 1º, caput e § 8º, da Lei nº 10.779/03, c/c os art. 4º, §5º, da Lei 7.998/90, buscando um equilíbrio entre o real sentido do texto normativo e seus fins sociais”. Ressalta que a finalidade do benefício é “garantir o amparo financeiro temporário do trabalhador, pescador artesanal, enquanto este encontra-se proibido de realizar sua atividade laborativa”, e por isso “não é razoável estabelecer um limite de meses/parcelas inferior ao período de defeso (pesca proibida) estabelecido por lei, tendo em vista que o benefício substitui a renda dos pescadores neste período”.

    Destaca que “o legislador ordinário criou o discrímen na Lei 7.998/90, mais especificamente no §5º do Art. 4º quando trouxe uma exceção à regra geral, estabelecendo que o teto do pagamento do referido benefício pode ser prolongado por até 02 (dois) meses, para grupos específicos de segurados”.

    Cita os artigos 1º, III, 7º, II, 201, III da Constituição e diz violado o princípio da dignidade humana, “ao determinar a proibição do exercício da atividade laboral (...) por 06 meses e em contrapartida (...) garantir a situação de desemprego involuntário por apenas 05 meses”, acrescentando que “a Constituição Federal garante a proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário (...) e a concessão de seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário”.

    A parte recorrida não apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.

    O Presidente da Turma Recursal negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição, caso existente, seria indireta (Doc. 10), o que ensejou a interposição deste agravo, com fundamento no artigo 1.042 do Código de Processo Civil (Doc. 11).

    É o relatório. Passo a me manifestar.

    Ab initio, cumpre delimitar a questão controvertida nos autos, qual seja: pagamento de sexta parcela de seguro defeso a pescador artesanal, após a vigência da Lei 13.134/2015, a fim de manter a correspondência do benefício com o mesmo prazo do período de defeso, fixado por órgão ambiental.

    A temática em análise revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista a multiplicidade de recursos sobre essa específica questão jurídica. Com efeito, a Secretaria de Precedentes do Supremo Tribunal Federal identificou um recebimento expressivo de mais de 45 recursos extraordinários com agravo, em intervalo de tempo inferior a 2 dias, com as mesmas características da presente controvérsia. Ademais, tratando-se de ação previdenciária relacionada a benefício pago anualmente pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ajuizada em Juizado Especial Federal por beneficiário de gratuidade da justiça, a prática revela indesejável e conhecido incremento da litigiosidade, com rápida interposição de recursos nas instâncias ordinárias até o Supremo Tribunal Federal.

    Desse modo, entendo ser indispensável atribuir racionalidade ao sistema de precedentes qualificados, a fim de assegurar o relevante papel deste Supremo Tribunal como Corte Constitucional e prevenir tanto o recebimento de novos recursos extraordinários como a prolação desnecessária de múltiplas decisões sobre idêntica controvérsia.

    No mérito, observo que a controvérsia foi solucionada pela Turma Recursal de origem unicamente mediante a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável ao benefício do seguro defeso, não havendo questão constitucional a ser submetida ao crivo do Supremo Tribunal Federal. Por oportuno, transcrevo trecho do voto condutor do acórdão recorrido, in verbis:

    “Com fins de evitar repetições desnecessárias, colaciono abaixo trecho da sentença vergastada, o qual adoto como parte da fundamentação:

    ‘I – Relatório

    Trata-se de ação cível especial em que o autor requer a condenação do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS a pagar a sexta parcela do SEGURO-DESEMPREGO referente à sua atividade de PESCADOR PROFISSIONAL ARTESANAL, em razão do defeso da LAGOSTA.

    Explica o Autor que exerce atividade laborativa de pesca artesanal da lagosta vermelha e verde e que, por esse motivo, teve o benefício concedido administrativamente, o que resultou no pagamento de 5 (cinco) parcelas do seguro defeso. Requerem, contudo, uma sexta parcela, com base nas determinações da instrução normativa do IBAMA Nº 206, DE 14/11/2008, que delimitou o período do defeso em 01/12 a 31/05.

    Sustenta, ainda, que o argumento utilizado pelo INSS para o não pagamento da 6ª parcela, foi que a Lei nº 10.779/03 foi modificada pela Lei nº 13.134/2015, que incluiu o §8º, ao Art. 1º, daquele diploma, de tal sorte que passou-se a estabelecer um período máximo para recebimento do seguro desemprego em cinco meses.

    Por fim, o requerente sustenta que a supracitada resolução do IBAMA é pautada pelo princípio da especialidade, prevalecendo a determinação específica de que o número de parcelas que deverão ser pagas a título de seguro defeso é conforme o período definido na resolução, que seriam de 6 meses.

    É o breve relatório. Passo a decidir.

    II – Fundamentação

    O seguro defeso constitui uma assistência financeira temporária ao pescador profissional que exerça sua atividade de forma artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual, que teve suas atividades paralisadas no período de defeso.

    A Lei n. 10.779/2003, que regulamenta a concessão de seguro-desemprego durante tal período ao pescador profissional que exerce a atividade de forma artesanal, dispõe o seguinte:

    (...)

    Ocorre que a lei em tela sofreu modificações pela Lei nº 13.134/2015, que alterou a redação dos parágrafos do art. 1º e incluiu o §8º, passando a estabelecer que o período de recebimento do benefício não poderá exceder o limite máximo variável de que trata o caput do art. 4º da Lei nº 7.998/90, ressalvado o disposto nos §§4º e 5º do referido artigo.

    O limite máximo variável previsto na mencionada lei é de 3 (três) a 5 (cinco) meses, de forma contínua ou alternada, a cada período aquisitivo.

    Pois bem, o fato de a Instrução Normativa do IBAMA nº 206 ter delimitado o período do defeso em dezembro a maio, não impõe a concessão do seguro defeso em igual número de meses. Caso fosse esse o raciocínio, os demais trabalhadores receberiam a quantidade de parcelas de seguro-desemprego até a admissão em um novo emprego.

    A lei pode delimitar a quantidade de meses de recebimento de um benefício. Caso fosse observada a IN 206 do IBAMA em detrimento a Lei 13.134/2015, estaríamos diante de uma ofensa ao princípio da legalidade. É que os atos regulamentares, tais como decretos e portarias, devem tão somente delimitar o conteúdo da lei, a fim de facilitar sua interpretação e efetivação. Não pode o ato normativo secundário, tal como a portaria, contrariar expressamente dispositivo legal, porquanto apenas a lei cria direitos e obrigações.

    Note-se que a Instrução Normativa do IBAMA continua a viger quando define o período de defeso. No entanto, a Lei 10.779/03 (alterada pela Lei 13.134/2015), em seu artigo 1º, ao dispor que o pescador fará jus ao benefício do seguro desemprego durante o período de defeso, em seu §8º estabelece que o benefício será concedido ao trabalhador por período máximo variável de 3 a 5 meses, na forma do art. 4º, caput, da Lei 7.998/90, igualando o limite máximo do seguro defeso ao seguro desemprego.

    Logo, não há divergência na referida lei, como os próprios Autores sustentam em sua inicial, uma vez que a própria lei definiu e delimitou o período abrangido para o recebimento do seguro defeso.

    A instrução normativa do IBAMA não define o período de pagamento do seguro defeso, uma vez que esse período é definido por lei específica, devendo ser observado nesse caso o princípio da legalidade e hierarquia das normas.

    (...)’

    Por tais razões, deve o julgado ser mantido em todos os seus termos e pelos próprios fundamentos, na forma prevista no art. 46 da Lei n.º 9.099/95.” (Doc. 8, p. 1-3, grifei)

    Concluir diversamente do acórdão recorrido, quanto à concessão adicional de sexta parcela ao seguro-desemprego do pescador profissional artesanal, a fim de que atenda a todo o período de proibição da atividade pesqueira (período de defeso) definido pelo órgão ambiental, demandaria a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável (Leis 7.998/1990, 10.779/2003 e 13.134/2015 e Instrução Normativa do IBAMA nº 206/2008), o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:

    “PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRABALHADOR RURAL. SEGURO-SAFRA. PESCADOR ARTESANAL. SEGURO-DEFESO. ISONOMIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.

    1. A controvérsia relativa à possibilidade de recebimento, pelos trabalhadores rurais, do seguro-desemprego concedido aos pescadores artesanais é de natureza infraconstitucional, já que decidida pela Turma Recursal de origem à luz das Leis 8.287/90, 10.420/2002 e 10.779/2003, não havendo, portanto, matéria constitucional a ser analisada.

    2. Não houve emissão, pelo acórdão recorrido, de juízo acerca das matérias de que tratam as normas insertas nos arts. 1º, III, 3º, III e IV, 5º, XXXV, 6º, 7º, II, 194, parágrafo único, I, 195, § 8º, e 201, III, da Constituição Federal, tampouco as questões foram suscitadas no momento oportuno, em sede dos embargos de declaração. Aplica-se, ao caso, o óbice das súmulas 282 e 356 do STF.

    3. Com relação à inconstitucionalidade do art. 5º, XXXV, da CF, a parte recorrente não apontou, nas suas razões recursais, os dispositivos constitucionais tidos por violados. Aplicação do óbice da Súmula 284/STF.

    4. Incabível, em recurso extraordinário, apreciar violação ao art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, em razão de necessidade de revisão da interpretação das normas infraconstitucionais pertinentes (AI 796.905- AgR/PE, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 21.5.2012; AI 622.814-AgR/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 08.3.2012; ARE 642.062-AgR/RJ, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 19.8.2011).  

    5. É cabível a atribuição dos efeitos da declaração de ausência de repercussão geral quando não há matéria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa à Constituição Federal se dê de forma indireta ou reflexa (RE 584.608 RG, Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJe de 13/03/2009). 6. Ausência de repercussão geral da questão suscitada, nos termos do art. 543-A do CPC.” (ARE 787.379-RG, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe de 25/4/2014, Tema 701 da Repercussão Geral, grifei)

    “PREVIDENCIÁRIO. SEGURO DESEMPREGO. DEFESO DO CAMARÃO/SARDINHA. PESCADOR ARTESANAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONTRIBUIÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL E IMPOSSIBILIDADE DO REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.

    (...)

    Observados os demais requisitos de admissibilidade do presente recurso, submeto a matéria à análise de repercussão geral.

    Em síntese, discute-se se há a necessidade de comprovação do recolhimento da contribuição previdenciária para o pagamento do seguro defeso, bem como se existe nos autos a prova de seu pagamento.

    Verifico que o Tribunal de origem decidiu pela exigência do pagamento da contribuição previdenciária à luz da legislação infraconstitucional, no caso as Leis 8.213/91 e 10.779/2003. Assim, a jurisprudência desta Corte entende que configura ofensa reflexa ao texto constitucional mera alegação de violação a dispositivos constitucionais quando a controvérsia cingir-se à interpretação ou aplicação de normas infraconstitucionais.” (ARE 695.278 Manif-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 11/9/2012, Tema 575 da Repercussão Geral, grifei)

    No mesmo sentido: RE 1.221.609-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 4/6/2020; ARE 717.555-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10/2/2015; ARE 697.730-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 27/2/2013; e ARE 702.540-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 4/12/2012.

    Destarte, para fins da repercussão geral, proponho a seguinte tese:

    “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa ao pagamento de sexta parcela de seguro-desemprego ao pescador profissional artesanal, após a vigência da Lei 13.134/2015, a fim de manter a correspondência do benefício com o mesmo prazo do período de defeso, fixado por órgão ambiental.”

    Ex positis, nos termos do artigo 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e artigo 324, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL da matéria com a aplicação dos efeitos da AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL da questão suscitada e submeto o tema à apreciação dos demais Ministros da Corte.

    Brasília, 30 de junho de 2022.

Ministro LUIZ FUX

Presidente

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