Artigos 027, 029 e 031, da  Lei n° 13869, de 05 de setembro de 2019.

    Lei n° 13869, de 05 de setembro de 2019

                         Dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade; altera a 
                         Lei nº 7960, de 21 de dezembro de 1989, a Lei nº  9296, 
                         de 24 de julho de 1996, a Lei nº 8069, de 13  de  julho 
                         de 1990, e a Lei nº 8906, de 04 de  julho  de  1994;  e 
                         revoga a Lei nº 4898, de 09  de  dezembro  de  1965,  e 
                         dispositivos do Decreto-Lei nº 2848, de 07 de  dezembro 
                         de 1940 (Código Penal).

    Art. 027 - Requisitar instauração ou instaurar  procedimento  investigatório 
de infração penal ou administrativa, em desfavor de alguém, à falta de  qualquer 
indício da prática de crime, de ilícito funcional ou de infração administrativa:
    Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
    Parágrafo único - Não há  crime  quando  se   tratar   de   sindicância   ou 
investigação preliminar sumária, devidamente justificada.

    Art. 029 - Prestar informação falsa sobre procedimento  judicial,  policial, 
fiscal ou administrativo com o fim de prejudicar interesse de investigado:
    Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
    Parágrafo único - (VETADO)

    Art. 031 - Estender injustificadamente a investigação,  procrastinando-a  em 
prejuízo do investigado ou fiscalizado:
    Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
    Parágrafo único - Incorre  na  mesma  pena  quem,  inexistindo  prazo   para 
execução  ou  conclusão  de  procedimento,  o  estende   de   forma   imotivada, 
procrastinando-o em prejuízo do investigado ou do fiscalizado.

- Art. 005°, 0II
- Art. 037, XXII c/c art. 145, § 001°
- Art. 146, III, "a" e "b"
- Art. 247

     Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade,
com pedido de medida liminar, ajuizada pela Associação Nacional dos
Auditores Fiscais de Tributos dos Municípios e Distrito Federal –
ANAFISCO, com o objetivo de questionar a validade jurídico-
-constitucional dos arts. 27, 29 e 31 da Lei nº 13.869/2019, que “dispõe sobre
os crimes de abuso de autoridade”.
Sustenta-se, na presente sede de controle abstrato, que os dispositivos
legais em questão, ao estabelecerem a definição típica de algumas
hipóteses do delito de abuso de autoridade, veiculam preceitos de
incriminação penal caracterizados pela natureza ambígua e indeterminada
de seu conteúdo, o que, segundo afirma a entidade autora, “inibe o poder de
tributação da Administração Pública por meio de seus servidores” (grifei) e
prejudica a atuação “da carreira dos Auditores Fiscais Tributários”.
Busca-se, desse modo, a declaração de inconstitucionalidade dos
preceitos normativos ora impugnados, com apoio na alegação de que
tais regras não atenderiam aos critérios que orientam os postulados
da proporcionalidade e da razoabilidade.
Presente esse contexto, impõe-se analisar, desde logo, questão
preliminar concernente à legitimidade ativa “ad causam” da autora.
E, sob tal perspectiva, entendo falecer-lhe qualidade para agir em sede de
controle normativo abstrato.
É que a ANAFISCO representa simples fração de categoria funcional, o
que lhe descaracteriza a pertinência subjetiva para efeito de legítima
instauração da fiscalização concentrada de constitucionalidade, cabendo
destacar, por oportuno, que o eminente Ministro LUIZ FUX, no âmbito de
processo de idêntica natureza instaurado por entidade associativa que
também representa mera parcela da categoria dos auditores fiscais
(ANFIP, no caso), veio a julgar extinta a ação direta, por entender ausente
a legitimidade ativa “ad causam” da autora:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (...).
AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO
REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA AFETADA
PELA NORMA IMPUGNADA. REQUERENTE QUE NÃO SE
INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À
PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO
DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA
CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’.
AÇÃO NÃO CONHECIDA.”
(ADI 5.411/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
Como se sabe, o Supremo Tribunal Federal, em sucessivos
pronunciamentos a respeito da legitimação ativa para o processo de
controle abstrato de constitucionalidade, tem advertido que não se
qualifica como entidade de classe para efeito de ajuizamento da ação direta,
aquela associação que congregue agentes públicos que constituam mera
fração de uma determinada categoria funcional:
“(…) Representação institucional de mera fração de
determinada categoria funcional. Descaracterização da autora
como entidade de classe. Não conhecimento da ação direta.
.......................................................................................................
A circunstância de uma instituição ser integrada por
servidores públicos que constituem mera fração de determinada
categoria funcional desqualifica-a, por isso mesmo, como
entidade de classe para efeito de instauração do controle normativo
abstrato. Precedentes.”
(RTJ 147/401, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar.
Legitimação ativa.
Falta de legitimação para propor ação direta, porquanto
os Auditores Fiscais do Tesouro Nacional não constituem uma
classe, mas apenas pequena parcela de servidores públicos que
integram uma das diversas carreiras existentes no Poder Executivo. (…).
Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando,
assim, prejudicado o pedido de liminar.”
(RTJ 138/81, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
“– Ação direta de inconstitucionalidade. (...). Pedido de
liminar.
– Falta à autora legitimação para propor ação direta de
inconstitucionalidade, por não ser entidade de classe.
– Com efeito, trata-se ela de uma associação que congrega
apenas uma pequena parcela de servidores públicos de um dos
Ministérios que integram o Poder Executivo da União. Ora, esta
Corte, ao julgar o pedido de liminar na ação direta de
inconstitucionalidade nº 591, decidiu que faltava legitimação para
propor ação dessa natureza à União dos Auditores Fiscais do
Tesouro Nacional – Unafisco Nacional, porque eles ‘não
constituem uma classe, mas apenas pequena parcela de servidores
públicos que integram uma das diversas carreiras existentes no
Poder Executivo’.
Não se conheceu da presente ação direta de
inconstitucionalidade, ficando, assim, prejudicado o pedido de
liminar.”
(ADI 1.297/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
“(…) esta Corte, em casos análogos, tem entendido que há
entidade de classe quando a associação abarca uma categoria
profissional ou econômica no seu todo, e não quando apenas
abrange, ainda que tenha âmbito nacional, uma fração de uma
dessas categorias.
.......................................................................................................
Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando
prejudicado o pedido de liminar.”
(ADI 1.486-MC/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
“DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO
ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE
ATIVA ‘AD CAUSAM‘ PARA A INSTAURAÇÃO DO
PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO
NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO
APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA
CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA.
EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.
1. A associação classista de âmbito nacional deve
representar toda a respectiva categoria para que ostente a
legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a jurisdição
constitucional abstrata (CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo
Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min.
Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso
de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira
Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves,
DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octávio Gallotti,
DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves,
DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio,
DJ de 16.04.1993. (...).”
(ADI 4.372/DF, Red. p/ o acórdão Min. LUIZ FUX – grifei)
“1. As associações que congregam mera fração ou parcela
de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não
possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de
constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão
Min. Luiz Fux, Pleno, Dje de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel.
Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617-AgR, Rel.
Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. (…).”
(ADI 4.752-AgR/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
Em tais hipóteses, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
tem negado a essas associações a qualidade reclamada pelo texto
constitucional (CF, art. 103, IX), pois agentes estatais integrantes de
determinada categoria funcional não formam classe alguma, eis que
abrangem simples fração de uma dessas categorias profissionais
(RTJ 128/481, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – RTJ 135/853, Rel. Min.
SYDNEY SANCHES – RTJ 144/702, Rel. Min. MOREIRA ALVES –
RTJ 146/421, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – RTJ 150/715, Rel. Min.
ILMAR GALVÃO – RTJ 150/719, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 155/416,
Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 156/26, Rel. Min. CARLOS VELLOSO –
ADI 2.082-MC/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.437-MC/SP,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
É por tal razão que o Plenário desta Suprema Corte não conheceu
de ação direta de inconstitucionalidade promovida pela Associação do
Ministério Público junto aos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito
Federal e Municípios, exatamente por entender que “Os membros do
Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, quer sejam considerados
como membros do Ministério Público, quer como servidores do quadro próprio
desses órgãos auxiliares do Poder Legislativo, não constituem, por isso mesmo,
categoria funcional autônoma, mas apenas fração dela, o que torna a
associação que os congrega parte ilegítima, segundo os precedentes do
Supremo Tribunal Federal, para a instauração do controle concentrado de
constitucionalidade” (RTJ 150/716, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei).
Também, com igual fundamento, recusou-se legitimidade ativa
à Associação dos Juízes de Paz Brasileiros para o ajuizamento de ação
direta de inconstitucionalidade, pelo fato de os Juízes de Paz – embora
integrando o corpo de uma magistratura especial eletiva – não se qualificarem
como uma categoria autônoma de membros do Poder Judiciário,
representando, ao contrário, expressão parcial ou mera fração da categoria
judiciária (ADI 2.082/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Não foi por outro motivo que o eminente Ministro LUIZ FUX
julgou extinta a ADI 4.632-MC/SP, de que foi Relator, ajuizada pela
Associação Nacional de Desembargadores – ANDES, ocasião em que proferiu
decisão na qual reconheceu a ausência de legitimidade ativa “ad causam” de
referida entidade associativa, precisamente pelo fato de tal instituição
representar simples parcela de categoria profissional mais ampla:
“Não basta, assim, que a postulação seja veiculada por
entidade com representatividade circunscrita apenas a parcela
ou fração de determinada categoria funcional, sob pena de mitigar a
necessária sintonia que deve guardar o requerente com o conjunto de
anseios sociais em que se insere sua atuação.
‘In casu’, a categoria dos Desembargadores configura
tão somente segmento da ampla classe dos magistrados,
de modo que não goza a autora da necessária legitimidade para o
ajuizamento da presente ação direta.” (grifei)
Cabe assinalar, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal,
em julgamento plenário, reafirmou a jurisprudência da Corte sobre o
tema, proferindo, então, decisão consubstanciada em acórdão assim
ementado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE
CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE
ATIVA ‘AD CAUSAM’ – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA –
RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
– Não se qualifica como entidade de classe para efeito de
instauração do processo de controle normativo abstrato de
constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue
agentes estatais que constituam mera fração de determinada
categoria funcional. Precedentes.”
(ADI 4.358-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – Pleno)
Esse mesmo entendimento – é importante ressaltar – tem sido
observado por eminentes Juízes desta Suprema Corte em sucessivos
julgamentos (ADI 3.172/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 3.321/MG,
Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 3.843/DF, Rel. Min. CEZAR
PELUSO – ADI 4.311/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADI 4.344/DF,
Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 4.473/PA, Rel. Min. DIAS TOFFOLI –
ADI 4.840/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 4.892/DF, Rel. Min.
GILMAR MENDES, v.g.).
Daí a ausência de legitimidade ativa “ad causam” da Associação
Nacional dos Auditores Fiscais de Tributos dos Municípios e Distrito
Federal para ajuizar a presente ação direta.
Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação direta de
inconstitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a
seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que
dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer,
monocraticamente, o controle de ações, pedidos ou recursos dirigidos
ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência,
os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 –
RTJ 168/174-175, v.g.).
Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência
implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o
postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade
de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos
colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta
Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel.
Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE
MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
“PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR
E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
– Assiste ao Ministro Relator competência plena para
exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais
de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou
recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em
consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações,
pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto
ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a
jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
– O reconhecimento dessa competência monocrática deferida
ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,
pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal
Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares
que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
(MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Cumpre enfatizar, por necessário, que esse entendimento
jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle
concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI –
ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel.
Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO –
ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel.
Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA –
ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel.
Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES –
ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel.
Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX –
ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel.
Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI –
ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel.
Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS
TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO –
ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel.
Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO –
ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel.
Min. CELSO DE MELLO, v.g.), pois, tal como já assentou o Plenário do
Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro
“não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável
pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos
requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre
outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições
da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Sendo assim, e pelas razões expostas, não conheço desta ação direta
de inconstitucionalidade, eis que falece legitimidade ativa “ad causam”
à autora para fazer instaurar, perante o Supremo Tribunal Federal,
o processo de controle normativo abstrato, restando prejudicado,
em consequência, o exame do pedido de medida cautelar.
Arquivem-se os presentes autos.
Publique-se.
Brasília, 12 de novembro de 2019.

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